|
20 Многое просто устарело, многое не работает в современных обстоятельствах. Вместе с тем, нельзя в полном объеме пользоваться зарубежными теориями и опытом, поскольку в разных странах исполнительная власть занимает разный удельный вес в силу особенностей формы правления. Особенности структурирования исполнительной власти в России обусловлены многими причинами. По мнению К.С. Вельского, в ст.ст. ПО117 Конституции РФ понятие «исполнительная власть» оказалось подмененным понятием «Правительство Российской Федерации» с полномочиями, обозначенными слишком обобщенно и расплывчато. Нельзя не видеть, что Конституция РФ относит к исполнительной власти только Правительство РФ, а вся нижестоящая часть этой пирамиды вместе с муниципальными структурами оказались вне конституционного поля. Авторы Конституции РФ пошли, так сказать, от обратного и признали, что исполнительная власть есть вся государственная власть за вычетом той, какую они предоставили Президенту РФ, Федеральному Собранию и судебной власти»1. Особого внимания заслуживает структурирование самой исполнительной власти, определение ее собственного предмета. Значительные сложности придется преодолеть при анализе и совершенствовании координационных и субординационных взаимосвязей. Важной проблемой, подлежащей глубокому анализу, является собственная организация исполнительной власти, рациональность ее структур, их специализация, координационные и субординационные взаимосвязи между ними. Элементы управления обнаруживаются в деятельности очень многих государственных и общественных органов. В то же время имеется целый ряд 1Вельский КС. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. № 3. С. 14. i |
’ Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1987. С. 624. а именно: «В целях определения рациональной структуры федеральных органов исполнительной власти и в соответствии со статьей 112 Конституции Российской Федерации…». Налицо явная подмена понятия «система» понятием «структура», что подтверждается и самим содержанием Указа. Это стало возможным в силу того, что на уровне Конституции Российской Федерации не установлены ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, ни отличия последних по правовому статусу. Конституционные нормы регламентир>тют лишь вопросы организации и деятельности Правительства РФ, которое согласно ст. 110 Конституции РФ осуществляет общефедеральную исполнительную власть; устанавливают состав Правительства РФ, а также предусматривают права федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст. 78 Констіггуции РФ). !П Как сказано в постановлении Конститущионного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 года по делу о толковании статей 71 (п. «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Констит>щии Российской Федерации, «… до принятия соответствующих законодательных актов Президент Российской Федерации может издавать указы по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности….Однако такого рода акты не моглт противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ч.1. ст. 15; ч.З. ст. 90; ч.1. ст. 115 Конституции РФ). Окончательное толкование Конституционным Судом РФ вопроса системы и структуры федеральных органов исполнительной власти свелось к следующим правовым постулатам, которые (это следует особо отметить) не могут расцениваться как догмы, не допускающие законодательного развития в части, не противоречащей официальному толкованию: См.: Российская газета. 1999. 10 февраля. 1) В систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство Российской Федерации, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов; 2) 3) понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. 4) Причем реорганизация струкгуры федеральных органов исполнительной власти в соответствии с >тсазанным актом конституционного толкования может осуществлять только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год. Таким образом, видно, что современное законодательство содержит существенные пробелы, оставляя неурегулированными нормами закона проблемы четкого понимания системы и структуры исполнительной власти, что позволяется каждому новому главе государства и руководителю правительства в конкретной практике осуществления государственного управления действовать по собственному усмотрению, опираясь на дискреционный характер своих полномочий в этой сфере. Анализ правовых систем большинства зарубелшых стран, в которых существует институт президентской власти, показывает, что ни в одной из них нет такой свободы в трактовке и формировании системы и структуры государственных органов исполнительной власти. А’ Трудности структурирования исполнительной власти в России обусловлены многими причинами. По мнению К.С. Вельского, в ст. ст. 110-117 Конституции РФ понятие «исполнительная власть» оказалось подмененным понятием «Правительство Российской Федерации» с полномочиями, обозначенными слишком обобщенно и расплывчато. Нельзя не видеть, что Конституция РФ относит к исполнительной власти только Правительство РФ, а вся нижестоящая часть этой пирамиды вместе с муниципальными структурами оказались вне конституционного поля. Авторы Конституции РФ попши, так сказать, от обратного и признали, что исполнительная власть есть вся государственная власть за вьгаетом той, какую они предоставили Президенту РФ, Федершіьному Собранию и судебной власти».^^ Особого внимания заслуживает структурирование самой исполнительной власти, определение ее собственного предмета. Значительные сложности придется преодолеть при анализе и совершенствовании координационных и субординационных взаимосвязей. Важной проблемой, подлежащей глубокому анализу, является собственная организация исполнительной власти, рационшіьность ее структур, их специализация, координационные и субординационные взаимосвязи между ними. Элементы управления обнаруживаются в деятельности очень многих государственных и общественных органов. В то же время имеется целый ряд подсистем государственных органов, которые заняты исключительно реализацией функций и полномочий исполніггельной власти. t Здесь федеративное устройство в состоявшемся варианте и определенная автономность местного самоуправления создали исключительно запутанную и громоздкзто массу структур, соотносящихся с исполнительной властью. Федеральные органы имеют свои территориальные органы власти, органы субъектов Федерации свою собственную структуру, по этому пути следуют даже органы местного самоуправления. Чем обусловливается и в каких направлениях, сферах, областях деятельности проявляется функциональная общность, то есть в широком смысле единство функциональных целей, задач каждой из трех Вельский К.С. О функциях исполніггельной власти // Государство и право, 1QQ7 КоЯ С 14 ^ разновидностей федеральных органов государственной власти? Прежде чем понять и оценить значение функциональной общности как системообразующего фактора, необходішо проанализировать новый характер современного Российского государства. Ведь государственная власть в целом и ее три составляющие «ветви» не существуют сами по себе, не являются «замкнутыми», изолированными друг от друга феноменами, они теснейшим образом связаны с государством, являются проводниками его целей и задач. Функциональная общность федеральных органов государственной власти и их разновидностей органов законодательной, исполнительной и судебной власти предопределяется тем, что они вместе взятые (и каждая разновидность органов в отдельности) >^аствуют в осуществлении функций Российского государства. Конечно, с >^етом специфики органов законодательной, исполнительной и судебной власти каждый из них ^^ участвует в выполнении указанных функций в определенном объеме и присущих ему формах. В целом же такое участие \тсазанных органов в осуществлении задач и функций государства является системообразующим фактором, соединяющим, сплачивающим в некое единое целое совокупность федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Очевидно, что верно проанализировать вопросы системы и статуса органов исполнительной власти невозможно без определения функций этой властной системы. В государстве и обществе исполнительная власть представляет собой объемное, сложное и массово-действующее организационное, правовое и кадровое образование. Через нее постоянно решают множество вопросов, требующих правоприменения или правоисполнения. Разумеется, что все, связанное с исполнительной властью, должно быть системно организованно и системно действовать, поскольку одновременно, во взаимосвязи поддерживается целостность государства и обеспечиваются, причем реально, на деле, права и свободы человека и пэажданина. Однако, добиться системности исполнительной власти очень сложно в силу сложности ее функций, обеспечивающих организационные стрзпктуры (органы и должностные лица). Следует поддержать концепцию, утверждающую, что функции исполнительной власти тесно связаны с общественными фуНКЦИЯхМИ государства и отражают способы их осуществления. На разных этапах развития государства меняются подходы к роли и функциям государства, к реализующим эти функции системам государственного управления. Это объясняется |