|
37 целостность и стабильность системы федеральных органов исполнительной власти, правовые и организационные принципы ее функционирования. Принципы могут быть закреплены в конкретных нормах, но могут и логически выводиться из их совокупности. По данному вопросу нет единой точки зрения среди ученых-правоведов. Можно выделить сторонников «узкого» понимания принципов, считающих таковыми принципы, закрепленные в законе специальной нормой (например, Н.В. Беляев). Сторонники «широкого» их понимания считают, что принципы могут непосредственно закрепляться в специальной норме и косвенно — в нормах права (Н.В. Васильев, А.Н. Тарбагаев, Р.З. Лившиц, В. И. Никитинский). В обобщенном виде систему принципов организации и деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации составляют: 1) принцип федерализма; 2) принцип централизации и децентрализации функций; 3) принцип законности; 4) принцип системности; 5) принцип взаимодействия и согласованного функционирования органов исполнительной власти вместе с органами законодательной и судебной власти; 6) принцип иерархичности или подчинения нижестоящих органов власти вышестоящим; 7) принцип дифференциации (разделения) и определения функций и полномочий; 8) принцип профессионализма и компетентности; 9) принцип гласности; 10) принцип наделения функциями и полномочиями путем делегирования одной подсистемой органов* исполнительной власти другой ее подсистеме части своих полномочий; 11) принцип участия граждан в формировании органов исполнительной власти; 12) принцип контроля в процессе организации и функционирования органов исполнительной власти. j Важнейшим принципом деятельности органов исполнительной власти является принцип федерализма, обусловленный государственно |
1 ^ местных органов и звеньев, тем не менее имеются определенные организационные взаимосвязи между всеми федеральными органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Вопервых, все они в целом формируются на демократической правовой основе. Во-вторых, I хотя в целом в порядке формирования федеральных органов і исполнительной власти в силу их характера господствует принцип ; назначения, налицо функционирование принципа выборности на уровне I субъектов Федерации. Существенными признаками исполнительной власти, по мнению ; В.В. Лазарева, является ее универсальность и предметный характер. Первый признак отражает тот факт, что исполнительная власть, ее органы I действуют непрерывно и везде, на всей территории государства. Этим они отличаются и от законодательных, и от судебных органов. Другой признак означает, что исполгоггельная власть, в отличие от законодательной и I судебной, имеет другое содержание, поскольку опирается на людские, материальные, финансовые и иные рес\фсы, использует инструменты служебных продвижений и систему поощрений^^. Следует отметить, что вопрос о принципах исполнительной власти не получил должного внимания в юридической литературе как в і общетеоретігческих исследованиях, так и в отраслевых. Недостаток внимания к данной проблеме обусловлен следующими причинахми; отсутствием четко сформулированной дефиниции «исполнительная власть»; сведением исполнительной власти к системе органов; недостаточно четким нормативным закреплением в Конституции Российской Федерации статуса ее органов. 16 т Лазарев В.В. Общая теория права и государства. М.: Юрист. 1996. С. 334. Принципы функционирования исполнительной власти надлежит подразделить на общие и специальные. Общие принципы пронизывают деятельность всех ветвей власти, в том числе и исполнительной. К ним относятся законность, приоритет прав и свобод человека и гражданина, гласность, единство системы государственной власти, федерализм и др. К частным — принцип единства системы исполнительной власти; сочетания централизации и децентрализации; принцип разграничения предметов ведения и полномочий; принцип плановости. Принципы могут быть закреплены в конкретных нормах, но могут и логически выводиться из их совокупности. По данному вопросу нет единой точки зрения среди ученых-правоведов. Можно выделить сторонников «узкого» понимания принципов, считающих таковыми принципы, закрепленные в законе специальной нормой (например, Н.В. ? Беляев). Сторонники «широкого» их понимания считают, что принципы могут непосредственно закрепляться в специальной норме и косвенно — в нормах права (Н.В. Васильев, А.Н. Тарбагаев, Р.З. Лившиц, В.И. Никитинский). Поэтому в качестве позитивного надлежит отметить тот факт, что в Конституции Российской Федерации закреплен ряд принципов деятельности исполнительной власти. Именно Конституция Российской Федерации прежде всего организует государство. Закрепленные в ней принципы (обязательные установления) имеют определяющее значение для исполнительной власти Российской Федерации. Например, ст. 3 устанавливает принцип народовластия, ч. 3 ст. 5 — принцип федерализма, ч. 2 ст. 77 — принцип единства исполнительной власти и т. д. Более полное нормативное закрепление принципов исполнительной власти способствовало бы внесеншо конкретности и устойчивости в управленческую среду, позволило бы более четко представить ее стрзтсгуру и функции. Именно конституционные основы государственного строительства (прежде всего, народовластие, федерализм, суверенность Российской зо Федерации, ее целостность и единство, верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных законов, разделение при осуществлении единой власти по вертикали и горизонтали, разграничение предметов ведения и др.), последовательно реализуемые на практике, призваны обеспечить целостность и стабильность системы исполнительной власти, правовые и организационные принципы ее функционирования. В обобщенном виде систему принципов построения и деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации формир\тот: 1) принцип системности; 2) принцип федерализма; 3) принцип взаимодействия и согласованного функционирования органов исполнительной власти вместе с органами законодательной и судебной власти; 4) принцип законности; 5) принцип централизации и децентрализации функций; 6) принцип иерархии, подчинения нижестоящих органов власти вышестоящим; 7) принцип дифференциации (разделения) и определения функций и полномочий; 8) принцип профессионализма и компетентности; 9) принцип гласности; 10) принцип наделения функциями и полномочиями путем делегирования одной подсистемой органов исполнительной власти другой ее подсистеме части своих полномочий; 11) принцип участия граждан в формировании органов исполнительной власти; 12) принцип контроля в процессе организации и функционирования органов исполнительной власти. 1) Принцип системности является важнейшим при характеристике исполнительной власти, следование ему позволит укрепить всю властную вертикаль в Российском государстве. Конституция Российской Федерации ввела при характеристике исполнительной власти термин «система», установив при этом определенные оговорки, ограничения, отражающие новые характер и условия построения и функционирования органов исполнительной власти. Речь идет о ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации, которая определяет, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (и только зачитывая указанный объем и определенные данной частью ст. 77 рамки) федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систехму исполнительной власти в Российской Федерации. Единство системы увязывается с приведенными особенностями. При этом говорится об единой системе исполнительной власти, а не о единой системе органов исполнительной власти. Как, например, в ст. 8 Таможенного кодекса Российской Федерации говорится о единой системе таможенных органов Российской Федерации. Принцип системности применительно к органам государственной власти Российской Федерации должен использоваться при анализе всех трех видов властей; законодательной, исполнительной, судебной. Однако как конституционно-правовая теория, так и государственно-правовая практика не позволяют утвердить принцип системности применительно к органам законодательной власти Российской Федерации и ее субъектов, поскольку и правовой статус, и наименование, и порядок образования, и сроки легислат}фы у них разные. Каждый законодательный орган в Российской Федерации и ее субъектах имеет свои существенные особенности, которые не позволяют говорить об их С0В0К)Т1Н0СТИ как о системе. 2) Принцип федерализма представляет собой важнейший элемент формы современного Российского государства, а не только принцип построения системы исполнительной власти. Принцип федерализма закреплен в Конституции Российской Федерации применительно к органам исполнительной власти непосредственно в ч.1 ст. 1, ст. 5, ч.З ст. 11, ст. ст. 65-70; п. п. «г», «е», «т» ст. 71, ст. 72, ч.2 ст. 77, ч.4 ст. 78. Принцип федерализма как одна из основ построения органов государственной власти глубоко и всесторонне сочетается с принципом совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. 7) Принцип дифференциации (разделения) и определения функций и полномочий. Каждый орган в системе исполнительной власти наделен определенными, свойственными ему полномочиями, и в то же время его компетенция, то есть Фінкции, права и обязанности, должна быть юридически четко зафиксирована, закреплена в определенных нормативных правовых актах. Каждый орган исполнительной власти имеет свой правой статус, в котором фиксир>»тся его задачи, функции и ПОЛНОМОЧИЯ. 8) Принцип профессионализма и компетентности, ориентация на эффективность исполнительной власти. Хотя данный принцип можно считать всеобщим дая любой из систем органов или HHCTHTVTOB государственной власти, для органов исполнительной власти в их характера, особенностей, функций, целевого предназначения и других моментов данный принцип имеет особое значение. В сущности, но содержаншо эта деятельность может быть условно названа правите.льственной. Для ее осуществления крайне необходим развитый профессионализм и компетентность, без которых ни о каком эффективном общем управлении, согласовании действий различных по характеру министерств, государственных комитетов, других государственных органов не может быть и речи, не говоря уже о направленной на рещение общегосударственных задач «щтабной» деятельности в целом. Поэтому этот принцип должен быть реализован в правительственной деятельности в полной мере. 9) Принцип гласности обусловлен самим содержанием и духом Конституции Российской Федерации и распространяется (с известной 10) спецификой) на все органы государственной власти. 11) Принцип наделения функциями и полномочиями путем де.тегирования одной подсистемой органов исполнительной власти другой ее подсистеме части своих полномочий. Этот принцип юридически 12) закреплен в ч.ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции Российской Федерации. Наделение полномочиями может осуществляться в форме их передачи шш делегирования. Реализация этого принципа позволяет, например, исключить какое-либо полномочие из компетенции государственного органа и включить его в компетенцию местного самоуправления (ч.2. ст. 123 Конституции Российской Федерации). Другим примером мол<ет быть признано постепенное расширение характера и объема президентских полномочий, выразившееся в таких прямо не предусмотренных Констит'цией Российской Федерацией формах, как делегирование законодательной властью Президенту Российской Федерации законодательных полномочий по отдельным вопросам. 13) Принцип участия граждан в формировании органов исполнительной власти. Данный принцип зак-реплен в ст. 32 Конституции Российской Федерации и в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, в частности, применительно к выборам глав администраций краев, областей, организации и функционировании органов исполнительной власти. 14) ! -ts 15) Принцип контроля в процессе организации и функционирования органов исполнительной власти. Данная власть связана со взаимодействием интересов государства, общества и граждан. Значит, она подлежит постоянному наблюдению и контролю со стороны прокуратуры, судебных органов (правовой контроль), общественных организаций, средств массовой информации, граждан (общественный контроль). Важно найти баланс контрольных механизмов, которые бы не МЄШШ1И исполнительной власти осуществлять свои функции, в каждом направлении функционирования исполнительной власти должна быть установлена своя мера контроля, обеспечивающая главное: действенность органов исполнительной власти по укреплению целостности государства и общества, реализации прав и свобод граждан. Подконтрольность исполнительной власти, с одной стороны, законодательной власти, определяющей все ее проявления, и с другой, судебной власти. гарантирующей правопорядок и правовое разрешение конфликтов, тоже щі можно относить к одному из ее характерных свойств. |