|
39 взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации становится административный договор. Он используется в качестве элемента механизма реализации принципа федерализма, прежде всего в сфере функционирования исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий (ст. 78 Конституции Российской Федерации). Особенности единства системы органов исполнительной власти в условиях федеративного устройства страны раскрывается в ст. 77 и 78 Конституции РФ. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ лишь в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом, если в унитарном государстве принцип единства системы органов исполнительной власти распространяется на все сферы ведения, то в федеративном на предметы ведения Федерации и частично на предметы совместного ведения. Федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы в субъектах Федерации и назначать соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст. 78 Конституции РФ). В этой связи допускается возможность использования двух организационных форм реализации соответствующих полномочий по предметам ведения Федерации |
Целостность системы исполнительной власти характеризуется ее самостоятельностью в функционировании (определенной замкнутостью системы), наличием целеполагания, определенного объема, содержания реального сотрудничества всех компонентов этой системы, завершенностью своей деятельности. СИСТЄхМНОСТЬ является условием и источником управления и исполнения, ибо только ее наличие обеспечивает ^елое распределение «мощности» исполнительной власти в ее иерархической «пирамиде», способствует движению общих, типичных управленческих решений через особенное к единичным, касающихся судеб отдельных людей, позволяет согласовывать и объединять усилия и ресурсы для реализации к-рупных задач. Но целостность потому и целостность, что ее части (составные элементы) согласованы и отношения мелсду ними гармонизированы. В этом подлинный смысл управленческих взаимосвязей, обеспечивающих f практическое действие права и поступательное общественное развитие. Только в таком контексте исполнительная власть приобретает подлинный правовой смысл и не сводится к диктату каких-либо органов или должностных лиц. Принцип единства системы государственной власти в сочетании с принципом субсидиарности предопределяет особенности правового регулирования разграничения государственной власти по вертикали в рамках государства. Как отмечает Н.А. Ушаков, совокупная компетенция органов государства должна охватывать все правомочия, необходимые для осуществления функций государства, а различные органы не должны предписывать при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие друг друга правила поведения (непротиворечивость норм права один из принципов-постулатов права как нормативной системы)^’*. Как в Конституции Российской Федерации, так и в текущих нормативных правовых актах упор делается на вопросах системности Ушаков Н.А. Государство в системе международно-правового регулирования. М.. 1997. С. 14-15. исполнительной власти и ее органов. В соответствии с п. «г» ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении федеральной государственной власти находится установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка ее организации и деятельности, формирование этих органов. В то же время в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образзпют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации). Вместе с тем, согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципаїми организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В Конституции Российской Федерации принцип единства системы органов государственной власти непосредственно закрепляется в отношении системы органов исполнительной власти. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации определяется с учетом федеративного устройства страны. Особенность единства системы органов исполнительной власти при федеративном устройстве раскрывается в ст. ст. 77 и 78 Конституции РФ. И.А. Умнова отмечает: «Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ лишь в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом, если в унитарном государстве принцип единства системы органов исполнительной власти распространяется на все сферы ведения, то в федератавном на предметы ведения Федерации и частично на предметы совместного ведения»”^. В отличие от системы исполнительных органов власти Федеральное Собрание Российской Федерации и законодательные органы власти субъектов РФ не образуют единой системы законодательных ^ (представительных) органов власти. В данном сл\^ае іможно говорить обеспечение системы исполнения решений в информационном аспеїсге, поскольку только достоверная, оперативная и общественно значимая информация способна служить основанием для знания правды о системе исполнительной власти и государственного управления в целом. Фактором системности исполнительной власти является и потребность в четком правовом регулировании применения полномочий данной системы власти. Особо следует отметить, что применение исполнительных решений к конкретному правоотношению долишо быть четко прописано как по материальным, так и по процессуальноправовым параметрам. Особо надлежит отметить принципиальную роль процессуальных составляющих, которые регулируют порядок решения тех или иных вопросов. Сегодня вопросы, кто и как инициирует начало подготовки управленческого решения, как исследуются и как выбираются варианты, с кем и каким образом они обсуждаются и согласовываются, кто проводит их экспертизу, в какой процедуре в конечном счете принимаются решения все это проблемы, которые пока не нашли своего должного отражения в статусе и в положениях об органах исполнительной власти. Сложившаяся ситуация требует совершенствования концепции взаимоотношений органов власти Российской Федерации и ее субъектов с тем, чтобы были обеспечены в должной мере как интересы Российской Ш Федерации, являющиеся одновременно общими интересами всех ее субъектов, так и национально-историческая и культурная специфика каждого субъекта Федерации. Ныне осзтцествление струшурных реформ механизма государственной власти в субъектах Российской Федерации в целях обеспечения их демократической сущности становится одним из важнейших направлений государственного строительства в России. Организация исполнительной власти в субъектах Российской Федерации одно из главных направлений формирования эффективной государственной властной вертикали. Сегодня выработка вертикальных и горизонтальных управленческих связей при создании единой системы исполнительной власти Российской Федерации осуществляется на основании Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»’*^. Устремления отдельных субъектов федерации присвоить себе не предусмотренные действующим законодательством права встречают неоднозначное отношение к этим процессам федеральной государственнной власти, которое во многом зависит от влияния региональных политических лидеров и элит на высшие эшелоны государственной власти Российской Федерации. Следует отметить, что в уставах ряда субъектов Российской Федерации отражены верные положения о единстве системы исполнительной власти. В Уставе Читинской области (ст. 24) записано: Г во-первых, система органов государственной власти области устанавливается ею самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами; Д7 во-вторых, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005. Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской ^ Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти ^ 1 в Российской Федерации. Администрация области организует взаимодействие территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. осуществления государственного строительства России значение. Конституция Российской Федерации, Щ опираясь на положения Федеративного договора (договоров) 1992 г., решает эту проблему, но, к сожалению, не в полной мере. Конституция РФ допускает возможность заключения «иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (ч. 3 ст. П). Конституция Российской Федерации преду^сматривает возможность заключения двух видов договоров: — договоры между Российской Федерацией и субъектом РФ о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3. ст. 11); — — соглашения между органами исполнительной власти РФ и субъекта РФ о передаче осуществления части полномочий (ч.ч. 2, 3 ст. 78). — Тем самым, как бы признается, что разграничение предметов ведения и полномочий, зафиксированное в ст. ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ, является неполным и может быть скорректировано «иными договорами» между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Сегодня практика заключения двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и отдельными субъектами Российской Федерации урегулирована Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграниченоня предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» Данный Федеральный закон исходит из положений ч. 2 ст. 78 Конституции Российской Федерации, утверждающей, что «федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Этот закон также формулирует основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Схема разграничения полномочий выглядит приблизительно так: Констатуция определяет сферу полномочий федеральной власти и сферу, где полномочны федерация и ее субъекты, вне пределов которой субъекты обладают всей полнотой государственной власти. А посредством специальных договоров хможет, в частности, перераспределяться компетенция федерации и ее субъектов, что придает системе необходимую гибкость. Так, в подписанном договоре с Татарстаном три раздела: первый содержит перечень исключительных полномочий См.: Сб. федеральных конституционных законов и федеральных законов Российской Федерации. Вып. 12 (84). М.: Известия. 1999. Республики Татарстан, второй определяет сферу совместного ведения республики и Федерации, а третий сферу исключительной компетенции России. Следует отметить, что если Конституция РФ в ст. 78 утверждает возможность передачи осуществления части полномочий лишь между исполнительными органами власти Федерации и ее субъектов, то Федеральный закон № 119 регулирует принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов. Тем самым значительно расширяется возможный субъектный состав участников договора. Закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации» практически впервые в отечественном конституционном праве предусматривает возможность закрепления ответственности сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение положений договора (ч. 1 ст. 21), возможность одностороннего расторжения договора, а также обязанность возмещения ущерба, причиненного неисполнением или ненадлежащим исполнением договора (ч. 2 ст. 21). Практика заключения двусторонних договоров между Российской Федерацией и отдельными субъектами отчасти может быть объяснена тем, что схема разграничения предметов ведения и полномочий, пололсенная в основу Федеративного договора 1992 |