|
создания собственных территориальных подразделений и наделения этими полномочиями органов государственной власти субъектов Российской * Федерации. Как правило, по предметам ведения Российской Федерации компетенция на местах осуществляется территориальными подразделениями федеральных органов власти. Так, в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 17 августа 1995 года (ред. от 30 декабря 2001г.) № 147-ФЗ «О естественных монополиях» для регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий образуются федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий. Органы регулирования естественных монополий для осуществления своих полномочий вправе создавать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции. Это не означает, однако, что органы государственной власти субъектов РФ не могут обладать компетенцией по предметам ведения Российской Федерации. В тех случаях, когда возникает целесообразность наделения органов государственной власти субъектов Федерации отдельными функциями и полномочиями по предметам ведения Российской Федерации или предметам совместного ведения федеральных органов власти либо их территориальных подразделений, это допустимо, если такая передача полномочий не противоречит Конституции Российской Федерации. На практике такая возможность предусматривается как на уровне федерального законодательства, так и через договоры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Так, определенные полномочия переданы, например, органам исполнительной власти субъектов РФ в области обороны . Органы,г 1СЗ РФ. 21.08.1995. № 34. Ст. 3426; 07.01.2002. № 1 (ч. 1). Ст. 2. 2См.: ст. 7 Федерального закона «Об обороне» от 31 мая 1996 № 61-ФЗ |
ограничивался перечевпь центральных исполнительных органов, перечень иных федеральных органов исполнительной власти на сегодня значительно расширился. Он включает в себя следующие органы: государственные комитеты, комитеты, федеральные службы, федеральные надзоры, государственные службы, российские агентства и другие разновидности федеральных органов исполнительной власти, создаваемых в целях эффективного осзпществления задач и функций в соответствующих сферах и отраслях управления. Анализ статуса данных органов выходит за рамки теории права и конституционного права; особенности их правового положения рассматриваются в курсе административного права. Как правило, по предметам ведения Российской Федерации компетенция на местах осуществляется территориальными подразделениями федеральных органов власти. Федеральные органы исполнительной власти могут, но не обязательно создают свои территориальные органы в субъектах РФ и назначают соответствующих должностных лиц (ч.1 ст. 78 Конституции РФ). Допускается возможность использования двух организационных форм реализации компетенции по предметам ведения Федерации создание собственных территориальных пОдфазделений и наделение этими полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 19 августа 1995 г. «О естественных монополиях» для регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий образуются федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий. Органы регулирования естественных монополий для осзлществления своих полномочий вправе создавать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции^^. Особое значение в российской административной практике сегодня придается вопросам согласования создания структурных подразделений ^ федерачьных органов исполнительной власти в регионах и кадровой “См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №34. Ст. 3426. политике в этом направлении. Актуальность этих вопросов предопределена значительной концентрацией на уровне субъектов РФ структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти. В среднем создается от 40 до 65 структурных подразделений, формируемых в регионе, руководители которых назначаются сверху, без согласования с субъектами РФ. Из находящихся в системе государственной службы более 405 тыс. служащих почти 90 % работают в аппаратах территориальных органов федеральных министерств и 28 _ ведомств . в настоящее время федеральные интересы в регионах представляю десятки территориальных правлений федеральных органов исполнительной власти; в Алтайском крае 28, в Санкт-Петербурге более 40, в Омской области 44 и т.д. В связи с этим вопрос о необходимости согласования создания территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, а также кандидатур р\тсоводителей таких подразделений с субъектами РФ активно поднимается в официальных политических и 19 тт научных кругах” . Достаточно привести пример конфликтов между Ингушетией и федеральными властями в вопросе назначения руководителя министерства внутренних дел республики. ” См.; Строев E.G. Российский федерализм: щ’жно идти дальше общих формул Система территориальных структур федеральных органов исполнительной власти должна надежно обеспечивать реализацию властных полномочий, отнесенных как к ведению Российской Федерации, так и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Другой возможной организационно-правовой формой организации исполнительной властной вертикали на местах, которую след}^ет использовать, является предоставленное Конституцией РФ право не увязывать жестко устройство органов управления с административнотерриториальным устройством. См.: Государственное управление и развитие. Национальный доклад к 50-й СЄССШ1 Генеральной Ассамблеи ООН // Российские вести. 1996. 10 января. См.; Строев E.G. Росс // Федерализм. 1996. № 3. С. 8. Еще в 1995 г. на парламентских слушаниях по Концепции региональной политики было отмечено, что «растет аппарат федеральных структур на местах. Средний показатель 3-4 тысячи человек при численности областной или краевой администрации в 500600 человек. И Все говорят о необходимости сокращения руководящего бюрократического аппарата, о необходимости реформы государства. Давайте сделаем простой шаг. Не надо федеральному Правительству плодить свои структуры исполнительной власти в каждом субъекте Российской Федерации: налоговую, таможенную службы, МВД и так далее, и тому подобное. Надо создавать структ>фы управления, федеральные структуры управления: одну структуру на несколько субъектов Российской Федерации»”‘®. Это означает, что в условиях экономической реформы, прошедшего акционирования, изменения самих форм собственности сохранение ^ старого отраслевого принципа управления в неизменном виде будет тормозить процессы реформирования в стране. Необходимо перейти от отраслевого принципа управления к территориальноотраслевому. Это предполагает как новую структуру федерального правительства, так и новые формы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. По Конституции Российской Федерации (ст. 77) система органов исполнительной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных ок-ругов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в ^ соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. То, что органы исполнительной власти субъектов РФ создаются по Парламентские слушаниях по Концепции новой региональной политики. М., Государственная Дума ФС РФ 6 Февраля 11 Думский вестник. 1995. № 4 . С. 56. предметам ведения субъектов РФ не означает, однако, что органы государственной власти субъектов РФ не могут обладать компетенцией по предметам ведения Российской Федерации. Если идти по пути ограничения такой возможности, неизбелшо раздувание системы органов государственной власти и формирование усложненного механизма увязки деятельности федеральных органов с органами государственной власти субъектов РФ. Поэтому в тех случаях, когда возникает целесообразность наделения органов государственной власти субъектов РФ отдельными функциями и полномочиями по предметам ведения Российской Федерации или предметам совместного ведения федеральных органов власти либо их территориальных подразделений, это допустимо, если такая передача полномочий не противоречит Конституции Российской Федерации. На практике такая возможность предусматривается как на уровне федерального законодательства, так и через договоры между федеральными органами государственной власти и органами ^ государственной власти субъектов РФ. Так, определенные полномочия переданы, например, органам исполнительной власти субъектов РФ в области обороны.Органы, наделяемые компетенцией по предметам ведения Российской Федерации, могут иметь статус так называемых органов двойного подчинения. К примеру, подобным статусом обладали территориальные агентства Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом. Органы местной исполнительной власти. Органом местного самолтправления, осуществляющим исполнительною власть в городских и сельских поселениях, городах, поселках, станицах, районах (уездах), сельских округах (волостях, сельсоветах) и на |