|
41 РОССИЙСКАЯ ГОСУД ЛР СТЗ EH НАЯ £)И ;^у1ИОТЬ.КА наделяемые компетенцией по предметам ведения Федерации, могут иметь статус так называемых органов двойного подчинения. К примеру, таким статусом обладали территориальные агентства Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом . Из этого следует еще одна особенность системы организации исполнительной власти в России, определяемая ее федеративным устройством, это допустимость по федеральной Конституции договорных отношений между органами исполнительной власти. В соответствии со ст. 78 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению друг с другом могут передавать осуществление части своих полномочии, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Такой режим взаимоотношений исключает возможность наделения органов исполнительной власти субъектов Федерации дополнительными полномочиями со стороны федеральных органов исполнительной власти с помощью их подзаконных актов в одностороннем порядке. Принцип федерализма предопределяет еще одну очень важную особенность организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти это возможность приостановления деятельности нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов, так // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750. 1Более подробно см.: Указ Президента Российской Федерации от 14 октября 1992 года № 1231 «Об утверждении Типового положения о комитете по управлению имуществом края, области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт Петербурга, обладающем правами и полномочиями территориального агентства Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. №16. Ст. 1238. |
местах, которую след}^ет использовать, является предоставленное Конституцией РФ право не увязывать жестко устройство органов управления с административнотерриториальным устройством. См.: Государственное управление и развитие. Национальный доклад к 50-й СЄССШ1 Генеральной Ассамблеи ООН // Российские вести. 1996. 10 января. См.; Строев E.G. Росс // Федерализм. 1996. № 3. С. 8. Еще в 1995 г. на парламентских слушаниях по Концепции региональной политики было отмечено, что «растет аппарат федеральных структур на местах. Средний показатель 3-4 тысячи человек при численности областной или краевой администрации в 500600 человек. И Все говорят о необходимости сокращения руководящего бюрократического аппарата, о необходимости реформы государства. Давайте сделаем простой шаг. Не надо федеральному Правительству плодить свои структуры исполнительной власти в каждом субъекте Российской Федерации: налоговую, таможенную службы, МВД и так далее, и тому подобное. Надо создавать структ>фы управления, федеральные структуры управления: одну структуру на несколько субъектов Российской Федерации»”‘®. Это означает, что в условиях экономической реформы, прошедшего акционирования, изменения самих форм собственности сохранение ^ старого отраслевого принципа управления в неизменном виде будет тормозить процессы реформирования в стране. Необходимо перейти от отраслевого принципа управления к территориальноотраслевому. Это предполагает как новую структуру федерального правительства, так и новые формы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. По Конституции Российской Федерации (ст. 77) система органов исполнительной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных ок-ругов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в ^ соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. То, что органы исполнительной власти субъектов РФ создаются по Парламентские слушаниях по Концепции новой региональной политики. М., Государственная Дума ФС РФ 6 Февраля 11 Думский вестник. 1995. № 4 . С. 56. предметам ведения субъектов РФ не означает, однако, что органы государственной власти субъектов РФ не могут обладать компетенцией по предметам ведения Российской Федерации. Если идти по пути ограничения такой возможности, неизбелшо раздувание системы органов государственной власти и формирование усложненного механизма увязки деятельности федеральных органов с органами государственной власти субъектов РФ. Поэтому в тех случаях, когда возникает целесообразность наделения органов государственной власти субъектов РФ отдельными функциями и полномочиями по предметам ведения Российской Федерации или предметам совместного ведения федеральных органов власти либо их территориальных подразделений, это допустимо, если такая передача полномочий не противоречит Конституции Российской Федерации. На практике такая возможность предусматривается как на уровне федерального законодательства, так и через договоры между федеральными органами государственной власти и органами ^ государственной власти субъектов РФ. Так, определенные полномочия переданы, например, органам исполнительной власти субъектов РФ в области обороны.Органы, наделяемые компетенцией по предметам ведения Российской Федерации, могут иметь статус так называемых органов двойного подчинения. К примеру, подобным статусом обладали территориальные агентства Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом. Органы местной исполнительной власти. Органом местного самолтправления, осуществляющим исполнительною власть в городских и сельских поселениях, городах, поселках, станицах, районах (уездах), сельских округах (волостях, сельсоветах) и на г., а затем и Конституции РФ 1993 г., не является идеальной. Закрепленная схема распределения полномочий основана на делении всех вопросов государственной жизни на три группы: предметы ведения Российской Федерации, полный перечень которых дан в ст. 71 Конституции РФ (18 пунктов); # — предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, полный перечень которых дан в ст. 72 Конституции РФ (14 ПУНКТОВ); — предметы ведения субъекта Российской Федерации, определенные по принципу «все, что остается за вычетом предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». Закрепляя в ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, законодатель в ст. 73 KOHCTHT>T[HH РФ утверждает, что вне пределов ведения Российской Федерации и ПОЛНОІМОЧИЙ Российской Федерации по предметам совместного ведения «субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти». Для более подробного, нежели в Конституции, закрепления разграничения полномочий федеральных органов и субъектов Федерации предстоит принять ряд законодательных актов по некоторым конкретным вопросам совместного ведения. В качестве правового механизма преодоления противоречий между законодательными актами Российской Федерации и рестюлик в составе России (для адекватного закрепления совместной компетенции Федерации и ее субъектов) может выступить принятие соответствующих законов по наиболее валшым вопросам. Это достаточно скупое констит>тционное регулирование вопросов распределения предметов ведения страдает рядом недочетов и недостатков. Содержащаяся в Конституции РФ 1993 г. схема проетнорировала особенности разделения властей в Российской Федерации, не конкретизировала разграничение предметов ведения между органами законодательной власти на зфовне Федерации и ее субьеісгов и органов исполнительной власти в рамках единой системы исполнительной власти Российской Федерации. Впервые в отечественной государственно-правовой практике возможность использования договорных механизмов стала предусматриваться при инициировании Прибалтийскими республиками процесса обретения своей экономической самостоятельности. Законом СССР «Об экономической самостоятельности Литовской ССР Латвийской ССР и Эстонской ССР» устанавливалось, что «по договоренности между Правительством СССР и Правительством республики союзные министерства, комитеты и ведомства передают в ведение народа республики предприятия и хозяйственные организации со всеми основными и оборотными средствами… По договоренности Союза ССР и республики к союзной собственности относятся средства вооруженных сил, магистральные нефтегазопроводы и другие объекты, имеющие общесоюзное значение» (ст. 2 Закона). Со своей стороны, «республики принимают на себя договорные обязательства по межреспубликанскому товарообороту». Законом «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик» устанавливалась возможность заключения Союзом ССР с республиками «в необходимых случаях соглашений по экономическим вопросам» (ч. 2 ст. 1 Закона)^I Сегодня договорная практика регулируется Конститущіей РФ (ч. 4 ст. 66, ч.ч. 2, 3 ст. 78, Ч.2 ст. 125). Ст. 78 Конституции РФ утверждает возможность делегирования полномочий, которое допускается между органами исполнительной власти РФ и субъекта РФ по соглашению, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Такой режим взаимоотношений исключает возможность наделения органов исполнительной власти субъектов РФ дополнительными полномочиями со стороны федеральных органов исполнительной власти с помощью их подзаконных актов в одностороннем порядке. Однако в тексте Конституции РФ нет указаний, относительно каких полномочий идет речь по предметам совместного ведения или не только. На практике договоры (соглашения) чаще заключаются о разграничении полномочий по предметам совместного ведения, о взаимоотношениях между органами власти, реже о делегировании полномочий. Подробнее см.: Лексин И,В. Договорное регулирование федеративнььх отношений в России, М.: УРСС, 1998. і 26 |