47 Федерации, действует нормативно-правовой акт субъекта Российской Федерации . Принцип системности является важнейшим при характеристике исполнительной власти, следование ему позволит укрепить всю властную вертикаль в Российском государстве. Конституция Российской Федерации ввела при характеристике исполнительной власти термин «система», установив при этом определенные оговорки, ограничения, отражающие новые характер и условия построения и функционирования органов исполнительной власти. Речь идет о ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации, которая определяет, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (и только учитывая указанный объем и определенные данной частью ст. 77 рамки) федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Единство системы увязывается с приведенными особенностями. При этом говорится о единой системе исполнительной власти, а не о единой системе органов исполнительной власти. Как, например, в ст. 8 Таможенного кодекса Российской Федерации говорится о единой системе таможенных органов Российской Федерации. Принцип системности применительно к органам государственной власти Российской Федерации должен использоваться при анализе всех трех 1См.: Алехин А.П. Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1994; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ. М., 1997; Атаманчук Г.В. Государственное управление: Курс лекций. М., 1997; БахрахД.Н. Административное право М., 1996; Исполнительная власть. Проблемы развития / Под ред. Бачило И.Л. М., 1998; Четвериков B.C. Административное право. М., 1998 и др. |
власти способствовало бы внесеншо конкретности и устойчивости в управленческую среду, позволило бы более четко представить ее стрзтсгуру и функции. Именно конституционные основы государственного строительства (прежде всего, народовластие, федерализм, суверенность Российской зо Федерации, ее целостность и единство, верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных законов, разделение при осуществлении единой власти по вертикали и горизонтали, разграничение предметов ведения и др.), последовательно реализуемые на практике, призваны обеспечить целостность и стабильность системы исполнительной власти, правовые и организационные принципы ее функционирования. В обобщенном виде систему принципов построения и деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации формир\тот: 1) принцип системности; 2) принцип федерализма; 3) принцип взаимодействия и согласованного функционирования органов исполнительной власти вместе с органами законодательной и судебной власти; 4) принцип законности; 5) принцип централизации и децентрализации функций; 6) принцип иерархии, подчинения нижестоящих органов власти вышестоящим; 7) принцип дифференциации (разделения) и определения функций и полномочий; 8) принцип профессионализма и компетентности; 9) принцип гласности; 10) принцип наделения функциями и полномочиями путем делегирования одной подсистемой органов исполнительной власти другой ее подсистеме части своих полномочий; 11) принцип участия граждан в формировании органов исполнительной власти; 12) принцип контроля в процессе организации и функционирования органов исполнительной власти. 1) Принцип системности является важнейшим при характеристике исполнительной власти, следование ему позволит укрепить всю властную вертикаль в Российском государстве. Конституция Российской Федерации ввела при характеристике исполнительной власти термин «система», установив при этом определенные оговорки, ограничения, отражающие новые характер и условия построения и функционирования органов исполнительной власти. Речь идет о ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации, которая определяет, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (и только зачитывая указанный объем и определенные данной частью ст. 77 рамки) федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систехму исполнительной власти в Российской Федерации. Единство системы увязывается с приведенными особенностями. При этом говорится об единой системе исполнительной власти, а не о единой системе органов исполнительной власти. Как, например, в ст. 8 Таможенного кодекса Российской Федерации говорится о единой системе таможенных органов Российской Федерации. Принцип системности применительно к органам государственной власти Российской Федерации должен использоваться при анализе всех трех видов властей; законодательной, исполнительной, судебной. Однако как конституционно-правовая теория, так и государственно-правовая практика не позволяют утвердить принцип системности применительно к органам законодательной власти Российской Федерации и ее субъектов, поскольку и правовой статус, и наименование, и порядок образования, и сроки легислат}фы у них разные. Каждый законодательный орган в Российской Федерации и ее субъектах имеет свои существенные особенности, которые не позволяют говорить об их С0В0К)Т1Н0СТИ как о системе. 2) Принцип федерализма представляет собой важнейший элемент формы современного Российского государства, а не только принцип построения системы исполнительной власти. Принцип федерализма закреплен в Конституции Российской Федерации применительно к органам исполнительной власти непосредственно в ч.1 ст. 1, ст. 5, ч.З ст. 11, ст. ст. 65-70; п. п. «г», «е», «т» ст. 71, ст. 72, ч.2 ст. 77, ч.4 ст. 78. Принцип федерализма как одна из основ построения органов государственной власти глубоко и всесторонне сочетается с принципом совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Целостность системы исполнительной власти характеризуется ее самостоятельностью в функционировании (определенной замкнутостью системы), наличием целеполагания, определенного объема, содержания реального сотрудничества всех компонентов этой системы, завершенностью своей деятельности. СИСТЄхМНОСТЬ является условием и источником управления и исполнения, ибо только ее наличие обеспечивает ^елое распределение «мощности» исполнительной власти в ее иерархической «пирамиде», способствует движению общих, типичных управленческих решений через особенное к единичным, касающихся судеб отдельных людей, позволяет согласовывать и объединять усилия и ресурсы для реализации к-рупных задач. Но целостность потому и целостность, что ее части (составные элементы) согласованы и отношения мелсду ними гармонизированы. В этом подлинный смысл управленческих взаимосвязей, обеспечивающих f практическое действие права и поступательное общественное развитие. Только в таком контексте исполнительная власть приобретает подлинный правовой смысл и не сводится к диктату каких-либо органов или должностных лиц. Принцип единства системы государственной власти в сочетании с принципом субсидиарности предопределяет особенности правового регулирования разграничения государственной власти по вертикали в рамках государства. Как отмечает Н.А. Ушаков, совокупная компетенция органов государства должна охватывать все правомочия, необходимые для осуществления функций государства, а различные органы не должны предписывать при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие друг друга правила поведения (непротиворечивость норм права один из принципов-постулатов права как нормативной системы)^’*. Как в Конституции Российской Федерации, так и в текущих нормативных правовых актах упор делается на вопросах системности Ушаков Н.А. Государство в системе международно-правового регулирования. М.. 1997. С. 14-15. исполнительной власти и ее органов. В соответствии с п. «г» ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении федеральной государственной власти находится установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка ее организации и деятельности, формирование этих органов. В то же время в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образзпют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации). Вместе с тем, согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципаїми организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В Конституции Российской Федерации принцип единства системы органов государственной власти непосредственно закрепляется в отношении системы органов исполнительной власти. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации определяется с учетом федеративного устройства страны. Особенность единства системы органов исполнительной власти при федеративном устройстве раскрывается в ст. ст. 77 и 78 Конституции РФ. И.А. Умнова отмечает: «Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ лишь в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом, если в унитарном государстве принцип единства системы органов исполнительной власти распространяется на все сферы ведения, то в федератавном на предметы ведения Федерации и частично на предметы совместного ведения»”^. В отличие от системы исполнительных органов власти Федеральное Собрание Российской Федерации и законодательные органы власти субъектов РФ не образуют единой системы законодательных ^ (представительных) органов власти. В данном сл\^ае іможно говорить обеспечение системы исполнения решений в информационном аспеїсге, поскольку только достоверная, оперативная и общественно значимая информация способна служить основанием для знания правды о системе исполнительной власти и государственного управления в целом. Фактором системности исполнительной власти является и потребность в четком правовом регулировании применения полномочий данной системы власти. Особо следует отметить, что применение исполнительных решений к конкретному правоотношению долишо быть четко прописано как по материальным, так и по процессуальноправовым параметрам. Особо надлежит отметить принципиальную роль процессуальных составляющих, которые регулируют порядок решения тех или иных вопросов. Сегодня вопросы, кто и как инициирует начало подготовки управленческого решения, как исследуются и как выбираются варианты, с кем и каким образом они обсуждаются и согласовываются, кто проводит их экспертизу, в какой процедуре в конечном счете принимаются решения все это проблемы, которые пока не нашли своего должного отражения в статусе и в положениях об органах исполнительной власти. Сложившаяся ситуация требует совершенствования концепции взаимоотношений органов власти Российской Федерации и ее субъектов с тем, чтобы были обеспечены в должной мере как интересы Российской Ш Федерации, являющиеся одновременно общими интересами всех ее субъектов, так и национально-историческая и культурная специфика каждого субъекта Федерации. Ныне осзтцествление струшурных реформ механизма государственной власти в субъектах Российской Федерации в целях обеспечения их демократической сущности становится одним из важнейших направлений государственного строительства в России. Организация исполнительной власти в субъектах Российской Федерации одно из главных направлений формирования эффективной государственной властной вертикали. Сегодня выработка вертикальных и горизонтальных управленческих связей при создании единой системы исполнительной власти Российской Федерации осуществляется на основании Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»’*^. Устремления отдельных субъектов федерации присвоить себе не предусмотренные действующим законодательством права встречают неоднозначное отношение к этим процессам федеральной государственнной власти, которое во многом зависит от влияния региональных политических лидеров и элит на высшие эшелоны государственной власти Российской Федерации. Следует отметить, что в уставах ряда субъектов Российской Федерации отражены верные положения о единстве системы исполнительной власти. В Уставе Читинской области (ст. 24) записано: Г во-первых, система органов государственной власти области устанавливается ею самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами; Д7 во-вторых, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005. Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской ^ Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти ^ 1 в Российской Федерации. Администрация области организует взаимодействие территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. |