|
74 Необходимость проходящего реформирования системы органов исполнительной власти, как представляется, объясняется следующими факторами. Во-первых, необходимо наведение порядка в отношениях между федеральным и региональным уровнем власти, так как отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводит к большим экономическим и социальным потерям. Для решения этой задачи необходимо определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции, разграничение федеральными законами предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональным уровнем управления. Во-вторых, должен быть порядок в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Сейчас они финансово и организационно слабы, дублируют деятельность региональных органов и не в состоянии выполнять подчас даже контрольные функции. Для преодоления этих трудностей Правительство РФ должно определить обновленный порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных министерств и ведомств . Необходима комплексная административная реформа. «Мы должны начать подготовку к административной реформе, отметил Президент В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию РФ, в первую очередь Правительства, министерств и ведомств, их территориальных органов. И пересматривать не только и не столько их структуру и штаты, но главным образом функции органов власти. 1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства. М., 2001. С. 3. |
§ 1. Реорганизация системы, структуры, полномочий и функций органов исполнительной власти 93 § 2. Федеративный аспект реформирования исполнительной власти в Российской Федерации 119 § 3, Нормативно-правовое обеспечение реформы исполнительной власти в Российской Федерации 145 Заключение 157 м Список использованных нормативных правовых актов и научной литерат\фы 168 ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования. Осуществление стратегического курса развития России предполагает реформирование системы государственной власти. Без повышения ее эффективности нельзя представить разрешение важнейших политических, экономических и социальных задач. «Нерешительность власти и слабость государства, отметил Президент Российской Федерации В.В. П\т^ин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации, сводят на нет экономические и другие реформы. Власть обязана опираться на закон и сформированн\то в соответствии с ним единую исполнительную власть»^. Одной из главных причин недостаточной эффективности осуществления государственной власти в стране является отсутствие единства исполнительной власти. Несовершенство системы государственьюго управления, прежде всего институциональных стрз’ктур, призванных обеспечить ос>тцествление непосредственного управления oбщecтвeниы^oI делами, представляет собой одну из фундаментальных характеристик современного Российского государства. Главной причиной, обусловившей подобное положение, является законодательно заіфешіенньпі отказ от вертикшіьного единства системы государственной власти сверху донизу. В России сегодня формируются две юридически несвязанные правленческие системы: система государственной власти, состоящая из федеральных органов власти и органов власти субъектов Федеращш, и система местного , самоуправления. То есть сложилась ситуация, при которой даже органы управления городов с населением, превышающим миллион жіггелей, СТОЛРЩ республик, краев и областей России не являются структурными элементами системы государственной власти. Помимо правовой несуразности, подобное явление приводит к Послание Президента Российской Федерации Федеральнокіу Собранию Российской Федерации «Государство Россия. Щть к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики госз’дарства)». М., 2000. С. 24. тяжелым последствиям при решении практических управленческих вопросов. Для отечественной юридической науки весьма актуально теоретикоправовое осмысление различных подходов к построению системы исполнительной власти, к вопросам ее функционирования в условиях разделения властей и реформирования федеративной стртетуры государства. Актл^апьность темы обусловлена и тем, что система федеральных и региональных органов исполнительной власти окончательно еще не стабилизировалась и не использует всех своих внутренних резервов для самосовершенствования. В немалой степени это обусловлено слабостью теоретико-правовых разработок в данной области, подменой научных подходов политическим прагматизмом, отсутствием системности в реформировании органов федеральной исполнительной власти, нечеткостью критериев, по которым определяется их структура. Данное обстоятельство связано и с несовершенством самой Конституции Российской Федерации, в которой не отражена структурная и функциональная характеристика исполнительной власти, не обозначена основа для дальнейшей легитимации правового статуса основных уровней органов исполнительной власти. областей и краев субъектов РФ есть прерогатива Президента РФ, то в отношении республик подобного порядка не устанавливается. Требование единства системы органов исполнительной власти означает их определенную соподчиненность (субординацию). Соподчиненность может выразиться как в полной централизации системы, что характерно для унитарного государства, так и в наличии отдельных элементов централизации, допустимых, а по определенным вопросам и объективно необходимых в федеративных государствах. «В России федеративные отношения недостроены и недоразвиты. Региональная самостоятельность часто тракт>’ется как санкция на дезинтеграцию государства. Мы все время говорим о федерации и ее укреплении, годами об этом же говорим. Однако надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства… у нас создано децентрализованное государство», был вынужден признать Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем выступлении при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 г. А.С. Ященко, еще в начале XX века аншіизируя различия между федеративным государством и унитарным с высокой степенью децентрализации власти, писал: «Для федерализма важно знать не то, какую компетенцию имеет отдельный штат, а то, какой объем власти принадлежит тому федеральному органу, в котором представлены штаты в их особности>И®. И далее: «Какой бы неограниченно широкой ни была компетенция отдельных территорий, но если общефедеральная суверенная власть (т. е. та, которая может уменьшить или ^ичтожить эту компетенцию пггатов) осуществляется одними органами центршіьной власти, на образование которой штаты хотя и оказывают влияние, но только как представители единого союза, а не как особая политическая ^^ Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». М., 2000. С. 25, 26. Ященко А.С. Теория федерализма. Юрьев, 1912. С. 348. Организация, то никакого федерального начала в таком государственном устройстве не будет. Это будет сильно децентрализованное государство»^^. В целях успешного осуществления проводимых преобразований в области государственного строительства сегодня необходимо обосновать оптимальную модель исполнительной власти в рамках действ^тощей Конституции Российской Федерации, включая систему федерапьных органов исполнительной власти, систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, систему органов местного самоуправления, а также схему управленческих взаимосвязей (субординационных, координационных и иных) между ними. В современных моделях федерализма широкое развитие полч^или механизмы вертикальной и горизонтальной кооперации, партнерства в процессе разделения и осуществления власти. Одна из существенных сторон вертикшіьного партнерства заключается в том, чтобы через совместное правотворчество и правоприменение добиваться эффективного осуществлеїшя государством власти на всех уровнях. Среди форм кооперации в процессе осуществления власти по предметам совместного ведения значительное место отводится координации деятельности. Координация (от латинского coordinatio расположение в порядке) означает «согласование, сочетание, приведение в порядок, в соответствие (понятий, действий, составных частей чего-либо и т.д.)»”*^. Термин «координация» используется в Конституции Российской Федерации только при определении видов предметов совместного ведения, и это не случайно, так как в данных вопросах сферы интересов Российской Федерации и ее субъектов тесно пересекаются. На современном этапе взаимодействие федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ приобрело разнообразные формы координации: согласование принятия решений и осуществления иных юридически значимых действий. Тям же Послание Президента Российской Федеращш Федеральному Собранию Россїшской Федерации «Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». М., 2000. С. 30. государственности позади. Дезинтеграция государства, о которой говорилось в предыдущем Послании, остановлена»^. По мнению главы государства, «обязательное условие успеха стратегических преобразований наведение порядка в отношениях между федеральными и региональными органами власти; отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия и между уровнями власти приводит к больпшм экономическим и социальным потерям»^. Это обусловило линию на модернизацию системы исполнительной власти, потребность в проведении административной реформы в стране. При ответственном подходе к проблеме надлежит разработать и утвердить комплексную программу модернизации системы государственного управления в России. Структурно она может состоять из таких частей: определение объективных оснований и субъективной природы именно российского государственного управления, без чего нельзя ничего ни использовать, ни имплантировать из зарубежного и собственного исторического опыта; обоснование, исходя из этого, ресурсно-обеспеченных целей государственного управления, которые не только создали бы желаемое будущее, но и исходили из реальных и наличных ресурсов, ведущих к реализации целей; установление адекватных природе и целям функций государственной власти и построение под властную триаду целостной организационной структуры государственного управления; ч формирование процессуальных, регламентных и технологических элементов, придающих государственному управлению общественную направленность, научную достоверность. Это должна быть именно программа модернизации субъекта государственного управления, всей системы органов государственной ’ «Не будет Ш1 революций, ШІ контрреволюций». Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 2001. ® Тям же власти, прежде всего, органов исполнительной власти. В рамках этой # программы надлежит: проанализировать различные аспекты функционирования исполнительной власти; структурные, процессуальные, информационные, 4 кадровые, материально-финансовые и т.д. учесть взаимодействие исполнительной власти и общественных, предпринимательских, профсоюзных и иных структур гражданского общества; просчнггать соотношение системы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления; все оценки этих явлений должны вестись с точки зрения социальной эффективности осуществления исполнительной власти, то есть реального и позитивного влияния на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей. Главная особенность здесь заключается в том, что федеральная исполнительная власть выступает одновременно субъектом и объектом проводимых системных преобразований. Как субъект она в российских условиях является главной движущей силой реформ, от действий которой в решающей мере зависит их направленность, характер и конечные результаты. Как объект она сама находится в процессе постоянной трансформации и адаптации применительно к быстроменяющейся ситуации в стране, тем политическим и социально-экономическим условиям, которые на том или ином этапе определяют парадигму развития общества и государства. |