|
Российской Федерации В.В. Путин (2000 г.), Но это не конечная цель, а лишь первый этап государственной модернизации» . В качестве промежуточного итога этой политики Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил в своем Послании Федеральному Собранию от 3 апреля 2001 г., что период «расползания» государственности позади. Дезинтеграция государства, о которой говорилось в предыдущем Послании, остановлена» . По мнению Главы государства, «обязательное условие успеха стратегических преобразований наведение порядка в отношениях между федеральными и региональными органами власти; отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия и между уровнями власти приводит к большим экономическим и социальным потерям» . Это обусловило линию на модернизацию системы исполнительной власти, потребность в проведении административной реформы в стране. При ответственном подходе к проблеме надлежит разработать и утвердить комплексную программу модернизации системы государственного управления в России. Это должна быть именно программа модернизации субъекта государственного управления, всей системы органов государственной власти, прежде всего, органов исполнительной власти. Эта реформа не должна быть сведена только к изменению структуры Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в 77 1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». М., 2000. С. 30. 2«Не будет ни революций, ни контрреволюций». Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 2001. Там же. |
областей и краев субъектов РФ есть прерогатива Президента РФ, то в отношении республик подобного порядка не устанавливается. Требование единства системы органов исполнительной власти означает их определенную соподчиненность (субординацию). Соподчиненность может выразиться как в полной централизации системы, что характерно для унитарного государства, так и в наличии отдельных элементов централизации, допустимых, а по определенным вопросам и объективно необходимых в федеративных государствах. «В России федеративные отношения недостроены и недоразвиты. Региональная самостоятельность часто тракт>’ется как санкция на дезинтеграцию государства. Мы все время говорим о федерации и ее укреплении, годами об этом же говорим. Однако надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства… у нас создано децентрализованное государство», был вынужден признать Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем выступлении при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 г. А.С. Ященко, еще в начале XX века аншіизируя различия между федеративным государством и унитарным с высокой степенью децентрализации власти, писал: «Для федерализма важно знать не то, какую компетенцию имеет отдельный штат, а то, какой объем власти принадлежит тому федеральному органу, в котором представлены штаты в их особности>И®. И далее: «Какой бы неограниченно широкой ни была компетенция отдельных территорий, но если общефедеральная суверенная власть (т. е. та, которая может уменьшить или ^ичтожить эту компетенцию пггатов) осуществляется одними органами центршіьной власти, на образование которой штаты хотя и оказывают влияние, но только как представители единого союза, а не как особая политическая ^^ Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». М., 2000. С. 25, 26. Ященко А.С. Теория федерализма. Юрьев, 1912. С. 348. Организация, то никакого федерального начала в таком государственном устройстве не будет. Это будет сильно децентрализованное государство»^^. В целях успешного осуществления проводимых преобразований в области государственного строительства сегодня необходимо обосновать оптимальную модель исполнительной власти в рамках действ^тощей Конституции Российской Федерации, включая систему федерапьных органов исполнительной власти, систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, систему органов местного самоуправления, а также схему управленческих взаимосвязей (субординационных, координационных и иных) между ними. В современных моделях федерализма широкое развитие полч^или механизмы вертикальной и горизонтальной кооперации, партнерства в процессе разделения и осуществления власти. Одна из существенных сторон вертикшіьного партнерства заключается в том, чтобы через совместное правотворчество и правоприменение добиваться эффективного осуществлеїшя государством власти на всех уровнях. Среди форм кооперации в процессе осуществления власти по предметам совместного ведения значительное место отводится координации деятельности. Координация (от латинского coordinatio расположение в порядке) означает «согласование, сочетание, приведение в порядок, в соответствие (понятий, действий, составных частей чего-либо и т.д.)»”*^. Термин «координация» используется в Конституции Российской Федерации только при определении видов предметов совместного ведения, и это не случайно, так как в данных вопросах сферы интересов Российской Федерации и ее субъектов тесно пересекаются. На современном этапе взаимодействие федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ приобрело разнообразные формы координации: согласование принятия решений и осуществления иных юридически значимых действий. Тям же За годы проводимых в стране экономических и политических преобразований именно этот ключевой момент государственной и общественной жизни механизмы принятия решений и их реализации не был подвергнут серьезному системному анализу. В первую очередь, это касается нечеткости в определении функций и сфер ответственности различных управленческих звеньев, непрозрачности функционирования исполнительной власти, недооценки современных инструментов планирования и оценки деятельности, чрезмерного регулирования социально-экономических процессов, широкого использования внеправовых «теневых» механизмов принятия управленческих решений, нерационального использования денежных средств и материальных ресурсов. Следствием подобного положения является ограниченная способность системы к выполнению ф>’нкций государственного управления и оказания общественных услуг. Отсюда необходимость существенной реорганизации системы исполнительной власти. Задачи укрепления Российского государства прямо связаны с действенностью государственной власти, с преодолением отставания государственных институтов и их представителей от потока новых проблем и задач. Об этом говорилось еще в февршіе 1995 г. в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию^. В 1997 г. в аншюгичном Послании главной причиной неэффективности власти названо «несоответствие между новой конституционной организацией государства… и во многом сохранившимися старыми подходами, структурами, методалми управления»”. Прямое поручение от имени Федерации российским юристам разработать правовые механизмы, которые позволят упорядочить управленческие отношения в федеративной сфере содержалось и в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ в 1998 г. Отмеченная в нем система баланса прав и полномочий Федерации и ее субъектов предполагала: ч — обеспечение полного и безусловного осуществления функций, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации, только федеральными органами государственной власти; ^ О действенности государственной власти в России. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российские вести. 1995. 17 февраля. ^ «Порядок во власти порядок в стране». Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 1997. С. 12. — перенос акцента в сфере совместных предметов ведения на регулирующую, координирующую и контролирующую роль федерального центра; — — законодательную конкретизацию конституционного понятия единства системы исполнительной власти в Российской Федеращш; — — политику дифференцированного делегирования исполнительнораспорядительных функций в сфере совместных предметов ведения органам власти субъектов Федерации под их полную ответственность”. — Это поручение не было выполнено в период президентства Б.Н. Ельцина. Системный кризис нарастал. Однако осуществление лозунга об установлении «диктатуры закона» невозможно без разработки процедур обеспечения единства осзтцествления исполнительной власти в стране. Начиная с 2000 г. в Российской Федерации начался процесс формирования системы правовых и управленческих регуляторов поддержания единства властной вертикали в стране. В условиях, в которых пребывала система власти в России в конце XX века, России нужна была не политика совершенствования власти, а ее модернизация. «Сегодня мы прежде всего ставим задачу наведения порядка в органах власти, отметил в своем первом Послании Федеральному Собранию РФ в качестве Президента Российской Федерации В.В. Путин (2000 г.), Но это не конечная цель, а лишь первый этап государственной модернизации»’’. В качестве промежуточного итога этой политики Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил в своем Послании Федеральному Собранию от 3 апреля 2001 г., что период «расползания» ^ «Общими силами — к подъему России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)». Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 1998, С. 47, 48. Послание Президента Российской Федеращш Федеральному Собранию Россїшской Федерации «Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». М., 2000. С. 30. государственности позади. Дезинтеграция государства, о которой говорилось в предыдущем Послании, остановлена»^. По мнению главы государства, «обязательное условие успеха стратегических преобразований наведение порядка в отношениях между федеральными и региональными органами власти; отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия и между уровнями власти приводит к больпшм экономическим и социальным потерям»^. Это обусловило линию на модернизацию системы исполнительной власти, потребность в проведении административной реформы в стране. При ответственном подходе к проблеме надлежит разработать и утвердить комплексную программу модернизации системы государственного управления в России. Структурно она может состоять из таких частей: определение объективных оснований и субъективной природы именно российского государственного управления, без чего нельзя ничего ни использовать, ни имплантировать из зарубежного и собственного исторического опыта; обоснование, исходя из этого, ресурсно-обеспеченных целей государственного управления, которые не только создали бы желаемое будущее, но и исходили из реальных и наличных ресурсов, ведущих к реализации целей; установление адекватных природе и целям функций государственной власти и построение под властную триаду целостной организационной структуры государственного управления; ч формирование процессуальных, регламентных и технологических элементов, придающих государственному управлению общественную направленность, научную достоверность. Это должна быть именно программа модернизации субъекта государственного управления, всей системы органов государственной ’ «Не будет Ш1 революций, ШІ контрреволюций». Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 2001. ® Тям же власти, прежде всего, органов исполнительной власти. В рамках этой # программы надлежит: проанализировать различные аспекты функционирования исполнительной власти; структурные, процессуальные, информационные, 4 кадровые, материально-финансовые и т.д. учесть взаимодействие исполнительной власти и общественных, предпринимательских, профсоюзных и иных структур гражданского общества; просчнггать соотношение системы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления; все оценки этих явлений должны вестись с точки зрения социальной эффективности осуществления исполнительной власти, то есть реального и позитивного влияния на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей. Главная особенность здесь заключается в том, что федеральная исполнительная власть выступает одновременно субъектом и объектом проводимых системных преобразований. Как субъект она в российских условиях является главной движущей силой реформ, от действий которой в решающей мере зависит их направленность, характер и конечные результаты. Как объект она сама находится в процессе постоянной трансформации и адаптации применительно к быстроменяющейся ситуации в стране, тем политическим и социально-экономическим условиям, которые на том или ином этапе определяют парадигму развития общества и государства. |