|
соответствующих изменений в Конституцию РФ с целью установления в России классической президентской республики. После вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 г. предпринимались неоднократные попытки реформирования системы органов исполнительной власти на федеральном уровне. Однако в основном эти попытки сводились к упразднению одних, созданию других и изменению иерархической подчиненности министерств и ведомств, образованию многочисленных комитетов и комиссий при Президенте РФ. Проведенная работа по анализу формирования и функционирования федеральных органов исполнительной власти, практики их деятельности, разработка организационных мер по совершенствованию бездействующей структуры органов исполнительной власти на федеральном уровне позволяет обосновать вывод о необходимости разработки специальной федеральной программы, предметом которой должно стать развитие системы исполнительной власти в Российской Федерации. Подобная программа по своему содержанию и форме должна находиться в рамках общей концепции, проводимой в Российской Федерации административной реформы. Высказываются различные мнения о направленности возможной программы ее реализации. Следует остановиться на том подходе, который предусматривает следующие направления работы в рамках данной программы: а) создание органа, специально ориентированного на исследование состояния государственного управления и совершенствование системы исполнительной власти; б) разработка организационных мер по совершенствованию I действующей структуры органов исполнительной власти на федеральном уровне; |
административногосударственный); по способу взаимодействия с территориями. Предлагается «трехвидовая» струк-гура органов исполнительной власти: министерство служба агентство. ^ 4. Исходя из понимания, что реорганизация любой системы может осуществляться посредством двух различных методов: метода модернизации и метода совершенствования (если модернизация есть качественное обновление определенного явления, отношения, процесса и т.д., то совершенствование предполагает ул}^шение количественных параметров совершенствуемого объекта), диссертант на основе анализа принципов формирования и функционирования органов исполнительной власти в РФ, обосновывает вывод о необходимости разработки специальной федеральной программы организационных мер по совершенствованию действующей структуры органов исполнительной власти, которая должна выступить в качестве первого этапа модернизации системы исполнительной власти в Российской Федерации. Подобная программа по своему содержанию и форме должна находиться в рамках общей концепции, проводимой в Российской Федерации административной реформы. Диссертант выделяет основные ^ направления данной программы: разработку организационных мер по совершенствованию действ\тощей структуры органов исполнительной власти на федеральном уровне; организацию работы по совершенствованию правового статуса обновленной системы органов исполнительной власти; организацию координационных механизмов по совершенствованию информационных процессов в системе исполнительной власти РФ, обеспечение информатизации этой «ветви» государственной власти; меры по повышению эффективности организационных механизмов в деятельности органов исполнительной власти, по ул^^чшению взаимодействия последней с другими «ветвями» государственной власти России. 1. Исследуя федеративные аспекты структурных преобразований системы исполнительной власти, диссертант анализирует договоры с органами исполнительной власти субъектов РФ, предлагает перейти от модели заключения договоров о распределении полномочий и предметов ведения к практике делегирования полномочий. Практическая значимость исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем обеспечения единства систехмы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, представлением предложений по совершенствованию структуры, полномочий и функций органов исполнительной власти, формированию нормативно-правовой базы совершенствования системы исполнительной власти в Российской Федерации. Особой сферой практического применения результатов исследования является правотворческая деятельность законодательных (представительных) органов как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Анализируемые в рамках диссертационного исследования материалы мог\т быть использованы органами, призванными обеспечить проведение административной рефорхмы в Российской Федерации, восстановить дееспособность и единство системы исполнительной власти. Сделанные в диссертации выводы и высказанные предложения ^ касаются повышения эффективности структуры и функционирования системы исполнительной власти. Результаты исследования призваны способствовать выработке, обоснованию и развитию современной ковщепции модернизации системы исполнительной власти в Российской Федерации. В настоящее время институт президента загружен чрезмерно большим объемом дел в сфере исполнительной власти, что неизбежно ограничивает функции правительства. Изменение акцента деятельности позволит главе государства в большей мере заниматься стратегическими вопросами государственной политики, функционирования системы органов исполнительной власти и взаимоотношений федеральных органов и органов субъектов Федерации. Правительству удастся концентрировать свои усилия на решении основных экономических и социальных задач, руководстве звеньями исполнительной власти, координации и контроле за их деятельностью. Следует подчеркнуть, что координация различных по подведомственности органов является самостоятельной функцией главы государства и всей системы государственного управления, и она приобретает ведущее значение в правовом государстве в рамках конституционно зак-решіенной системы разделения властей. Выработка и реализация общенационального политического курса требуют не только политической воли главы государства, но и согласованных действий органов законодательной и исполнительной власти на всех уровнях. Без определения совместных целей и взаимного участия в их реализации они могут принимать решения, исключающие друг друга. Роль Президента объективно повышается, когда во взаимоотношениях между Правительством и палатами Федерального Собрания возникают осложнения, а порой и тупиковые ситуации, которые они не могут разрешить самостоятельно, без посредника. Разные взгляды и оценки состояния экономики и путей достижения намеченных целей явление нормальное для переходного периода, и достижение компромисса становится для Президента главной задачей. Хотя формирование правительства и его отставка прерогатива Президента, но все-таки при острых политических конфликтах главе государства иногда лучше быть посредником, нежели активным защитником своего кандидата на пост главы правительства. Ряд исследователей считает, что Президенту как главе государства и гаранту Конституции предпочтительнее дистанцироваться от органов исполнительной и законодательной власти. Такие суждения резонны; нельзя Президенту одновременно иметь в непосредственном подчинении пятнадцать ведущих министерств и ведомств и быть авторитетным посредником, арбитром в спорах между парламентом и правительством. Очевидно, главе государства лучше направить основные усилия на выработку стратегического политического курса и организацию контроля за деятельностью правительства и других органов исполнительной власти, нежели на административное руководство находящимися в его подчинении ведомствами. Многогранность задач в этой области исходит из новой роли Президента как полноценного и авторипгетного главы государства и имеет скорее политический, нежели юридический характер. После вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 г. предпринимались неоднократные попытки реформирования системы органов исполнительной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, Однако в основном эти попытки сводились к упразднению одних, созданию других и изменению иерархической подчиненности министерств и ведомств, образованию многочисленных «псевдоминистерств» в виде комитетов и комиссий при Президенте РФ и главах исполнительной власти в субъектах РФ.. Проведенная работа по анализу формирования и функционирования органов исполнительной власти в субъектах РФ, практики их деятельности, разработка организационных мер по совершенствованию действующей структуры органов исполнительной власти на федеральном уровне позволяет обосновать вывод о необходимости разработки специальной федеральной программы, предметом которой должно стать развитие системы исполнительной власти в Российской Федерации в целом, и в ее субъектах, в частности. Подобная программа по своему содержанию и форме должна находиться в рамках общей концепции проводимой в Российской Федерации административной реформы. Высказываются различные мнения о направленности возможной программы ее реализации. Следует остановиться на том подходе, который предусматривает следующие направления работы в рамках данной программы: а) создание органа, специально ориентированного на исследование состояния государственного управления и совершенствование системы исполнительной власти; б) разработка организационных мер по совершенствованию действующей структуры органов исполнительной власти на федеральном уровне; в) организация работы по совершенствованию правового статуса обновленной системы органов исполнительной власти. Включение в Программу правовой реформы пакета актов первоочередной важности. Ряд проектов законов по данной проблематике уже предусмотрены программами работы Президента РФ, Федерального Собрания РФ и Правительства РФ; г) организация координационных механизмов по совершенствованию информационных процессов в системе исполнительной власти РФ, обеспечение информатизации этой «ветви» государственной власти; е) меры по повышению эффективности организационных механизмов в деятельности органов исполнительной власти, по улучшению взаимодействия последней с другими ветвями государственной власти России; ж) меры по комплексному обеспечению и постоянному отправлению процессами развития системы исполнительной власти; з) ориентация науки на проведение исследований тенденций развития и изменения природы государственной власти в условиях постиндустриального информационного общества. 4 Хронологически первой организационной новеллой Президента РФ В.В. Путина стало создание федеральных округов и введение института Полномочных представителей Презвдента РФ в федеральных округах^. Хотя эта мера была оценена рядом политиков как неконстит>щионная, юридический анализ п. «к» ст. 83 Конституции РФ подтверждает конституционность принятого решения: «Президент Российской Федерации … назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации». Полномочные представители назначены в Государственной Думе, Совете Федерации, Конституционном Суде РФ, до 2000 г. в регионе (субъекте или группе субъектов). Что касается самих федеральных округов, то на современном этапе развития Российской государственности, это неоговоренный федеральной Конституцией механизм реформирования системы государственного управления, а не изменение государственного устройства страны или территориальной организации государственной власти. Создание федеральных округов и института полномочных представителей в них должно стать началом децентрализации региональной власти и укрепления баланса сил вертикали власти. На данном этапе можно утверясдать об осуществлении децентрализации государственной власти путем концентрации власти на \фовне федеральных округов. Небольшой по времени, но богатый по содержанию опыт деятельности Полномочных представителей Президента РФ требует тщательного анализа и определения дальнейшего пути совершенствования данного института. В связи с этим, одной из важнейших (и сложнейших) задач является уточнение функций Полномочных представителей Президента РФ в общей системе государственной власти Российской Федерации, определение и нормативно-правовое оформление их предметов ведения и полномочий. ^ о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. Ш 849 с изм. от 21.06.2000 г., 9.02.2000 г., 30.01.2001 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000 20 Ст. 2112. С этой целью чаще всего предлагают изменить разграничение существующих полномочий федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации, передав часть из них Федеральным округам. Однако, на момент создания федеральных округов все полномочия уже были распределены между двумя уровнями государственной власти: федеральным, субъекта Федерации (ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ). Поэтому речь идет не столько о разграничении полноімочий и функций, сколько об их перераспределении. Указом о Федеральных округах Президент РФ фактически делегировал часть своих полномочий своим Полномочным представителям. Вариант дальнейшего делегирования является, фактически, бесконфликтным. Его принципиальное содержание: уточнение состава, объема и механизмов реализации полномочий, делегированных Президентом РФ, их правовое оформление (пол\^ение Ц Полномочными представителями Президента РФ легитимной |