|
84 разрезе задач федерального управления территориальным развитием. Именно на этом управленческом уровне можно эффективно решать такие фундаментальные вопросы, как реализация государственной промышленной политики, организация реального управления государственной собственностью. Развитие федеральных округов потребует и реорганизации всей системы территориального управления. Необходимо ставить и решать вопрос о выработке новых принципов организации территориальных структур органов исполнительной власти с учетом системы федеральных округов, а также реализации модели «несовпадающих границ» отраслевых управленческих округов. Необходимо будет также провести реорганизацию — сокращение и (или) ликвидацию — части управленческих структур федеральных органов на уровне субъектов Федерации. Их функции должны быть переданы структурам федерального округа. Анализ изменения структуры федеральных органов исполнительной власти в период с 1992 по 2003 гг. , опыта функционирования и организационного развития ряда центральных федеральных органов исполнительной власти, критериев социальной эффективности государственного управления позволяет сформулировать комплекс целей модернизации исполнительной власти это: 1. Достижение эффективности функционирования системы исполнительной власти с помощью: 1 См.: Указы Президента Российской Федерации от 30.09.1992 г. № 1148 «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти»; от 10.01.1994. № 66; от 14.98.1996 г. № 1177; от 17.03.1997 г. № 249; от 30.04. 1998 г. № 1142; от 25.05.1999 г. № 651; от 17.08.1999 г. № 1062; от 17.05.2000 г. № 867 (ред. от 11 марта 2003 г.) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» с внесенными изменениями и дополнениями. |
позволяющие рассматривать совокупность органов законодательной, исполнительной и судебной власти в качестве системы. Дается понимание принципа целостности системы исполнительной власти, который характеризуется автономностью ее функционирования, целеполаганием, определенным объемом деятельности, реальным взаимодействием всех компонентов этой системы, завершенностью ее деятельности. Системность исполнительной власти рассматривается посредством анализа двух групп принципов: во-первых, принципов конституционного режима исполнительной власти (верховенство Конституции РФ, федеральных законов; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; разделение законодательной. исполнительной и судебной власти; обеспечение суверенитета Российской Федерации и др); во-вторых, принципов административного режима системы исполнительной власти (обязательность для всех органов решений вышестоящих органов исполнительной власти; единство требований, предъявляемых к различным уровням и органам исполнительной власти; профессионализм, компетентность, гласность и т .д.). 1. На основе анализа структурных реформ федеральных органов исполнительной власти в период с 1992 по 2001 гг? выделены критерии социальной эффективности исполнительной власти, определен КОлМПЛеКС мер ПО совершенствованию системы осуществления исполнительной власти и комплекс целей реформирования исполнительной власти Российской Федерации. Указанный комплекс целей включает в себя достижение; эффективности функционирования системы исполнительной власти с помощью: а) анализа функций, совершенствования структур, совершенствования планирования и оценки деятельности, совершенствования финансирования органов исполнительной власти; б) модернизации исполнительной власти на основе дерегулирования, т.е. ликвидации излишних функций управления, и децентрализации, т.е. передачи функций на соответствующий уровень >тіравления; в) утверждения системы ответственности представителей государственной власти за исполнение своих обязанностей; обеспечение соответствия деятельности системы исполнительной власти запросам и ожиданиям общества, обеспечение активной роли исполнительной власти в механизме управления государственными делами; ^ См.: Указы Презвдента Российской Федерации от 30.09.1992 г. jN» 1148 «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти»; от 10.01.1994 №66; от 14.98.1996 г. № 1177; от 17.03.1997 г. № 249; от 30.04.1998 г. № 1142; от 25.05.1999 г. № 651; от 17.08.1999 г. .N^ 1062; от 17.05.2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» с внесенными изменениями и .пополнениям и. и утверждение единства правового регулирования государственного управления в стране; повышение уровня деятельности управленческих органов, упорядочение организации и процедур деятельности аппарата правления; укрепление законодательной основы исполнительной власти; угл>’бление демократических начал построения и деятельности органов исполнительной власти и упрочение их связей с гражданским обществом. 1. в диссертации содержится типологизация федеральных органов исполнительной власти по функциональным уровням (политикогосударственный, координационнообеспечивающий, «доверенности» на исполнение соответствующих полномочий). В отличие от делегирования полномочий перераспределение значительного объема полномочий предстает как «экспроприация» полномочий как у федеральных органов государственной власти (правительства), так и у органов власти субъектов Федерации, что нарушает сложившийся баланс разграничения полномочий и в этом случае имеет большой потенциал конфликтности. Перераспределение полномочий противоречит конституционным принципам разделения властей: президентская структура (Полномочные представители Президента) наделяется полномочиями исполнительной (федеральной и субъектной) власти. Взяв на себя полномочия исполнительной власти. Полномочные представители Президента РФ автоматически возлагают на него ответственность за выполнение несвойственных его институту функций, понижают уровень президентской щ власти до уровня не только федерального Правительства, но и 4 исполнительной власти субъекта Федерации. Происходит инфляция функции гаранта Конституции, совмещение в одном лице «исполнителя» и «контролера». Дальнейшее развитие института Полномочных представителей Президента РФ целесообразно вести на основе положений ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации: обеспечение консттуционных гарантий, охраны суверенитета, территориальной целостности, согласованного функционирования и взатіодействия органов государственной власти. По своему содержанию это исключительно надзорные, контрольные, координационные и информационные функции: как и Президент РФ Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах в любых ситуациях должны находиться «над схваткой». Создание системы федеральных округов позволяет решать стратегические вопросы территориального развития на уровне, адекватном их масштабу и сложности, позволяет в контексте территориального управления и развития обеспечивать баланс между общегосударственными интересами и региональной самостоятельностью. Федеральный округ должен стать территориальной структурой, на уровне которой возможны организация эффективной системы федерального управления территориями и решение всего комплекса проблем государственной политики в области регионального развития. Округ в связи с этим должен обладать всеми необходимыми полномочиями для осуществления государственного управления. При этом потребуется придать Полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах существенные функции и возможности экономического характера для реализации в территориальном разрезе задач федерального управления территориальным развитием. Именно на этом управленческом уровне можно эффективно решать такие фундаментальные вопросы, как реализация государственной промышленной политики, организация реального управления государственной собственностью. Полномочные представители должны также стать гарантами единства общероссийского и окружного экономического пространства, стимулировать хмежрегионшіьньїе инвестиционные и промыпшенные программы. Все указанные вопросы можно и нужно решать в рамках предписанных им функций по разработке совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия программ социальноэкономического развития территорий. Развитие федеральных оіфугов потребует и реорганизации всей системы территоришіьного управления. Необходимо ставить и решать вопрос о выработке новых принципов организации территориальных структур органов исполнительной власти с учетом системы федеральных округов, а также реализации модели «несовпадаюш;их границ» отраслевых правленческих округов. Необходимо будет такж:е провести реорганизацию — сокращение и (или) ликвидацию — части управленческих структур федеральных органов на уровне субъектов Федерации. Их функции должны быть переданы структурам федерального округа. Анализ изменения структуры федеральных органов исполнительной о власти в период с 1992 по 2001 гг. , опыта функционирования и организационного развития ряда центральных федеральных органов исполнительной власти, вритериев социальной эффективности государственного управления позволяет полагать, что на социальную эффективность исполнительной власти влияют следующие организационно-структурные условия: 1) Структура исполнительной власти детерминируется фикциями государственного управления, обладает высоким >фОвнем интеграции входящих элементов и взаимодействия с внешней средой, обеспечивает ® См.: Указы Презвдента Российской Федерации от 30.09.1992 г. № 1148 «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти»; от 10.01.1994. № бб; от 14.98.1996 г. .Nk 1177; от 17.03.1997 г. № 249; от 30.04. 1998 г. Ха 1142; от 25.05.1999 г. № 651; от 17.08.1999 г. № 1062; от 17.05.2000 г. № 867 «О струк-гуре федеральных органов исполнительной власти» с внесенными изменениями и дополнениями. разумное, гармоничное сочетание централизации и децентрализации ^ управления (использование «федерального принципа» управления). 2) Организационная структура исполнительной власти строится на принципах социального управления и включает блоки органов управления, 3) 4 соответствующие структуре управляемых объектов (экономические, социально-культурные, административно-политические процессы). 4) Структура исполнительной власти это не только совокупность осуществляющих исполнительно-распорядительные функции органов, но и некая система организационных связей, позволяющих при реализации государственно-управляющих воздействий устанавливать социальные взаимодействия и взаимоотношения социального партнерства с различными органами государственной власти, местного самоуправления и структурами гражданского общества. 5) 6) Внутриорганизационная структура органа исполнительной власти адекватно отражает установленные для него в законодательстве Российской Федерации и в положении об органе статус, цели, задачи, функции и обеспечивает благоприятные основы (структурнофункциональные связи) для рациональной эффективной организации его деятельности в определенной сфере (отрасли) и работы собственного аппарата. 7) 8) Орган исполнительной власти имеет в своей организационной структуреподразделения, обеспечивающие достижение стратегических целей и отвечающие за выполнение актуальных (текущих) задач, ориентированные на события внешней среды, функционирование и решение внутриорганизационных проблем. 9) ^ 6) основой для создания организационной структуры управления органа исполнительной власти являются взаимосвязанные между собой целесообразным образом в рамках определенного технологического процесса должности (рабочие места) государственных служащих (руководителей, специалистов, технического персонала) с учетом применения нормативов численности и норм управляемости. Три последние условия, с одной стороны, являются производными от ^ общих функций исполнительной власти, с другой составляют основу для обеспечения ее специальной и общей социальной эффективности. Комплекс целей реформирования исполнительной власти 4 Российской Федерации включает в себя достижение: 1. Эффективности функционирования системы исполнительной власти с помощью: 2. o анализа функций, совершенствования структур, совершенствования планирования и оценки деятельности, совершенствования финансирования органов исполнительной власти; o o модернизации исполнительной власти на основе дерегулирования, т.е. ликвидации излишних функций управления, и децентрализации, т.е. передачи функций на соответствующий уровень управления; o утверждения системы ответственности представителей ^ государственной власти за исполнение обязанностей. |