|
95 дальнейшей легитимации правового статуса основных уровней органов исполнительной власти, ответственность и др. Ощущается острая потребность укрепления правового фундамента деятельности системы исполнительной власти, особенно в вопросе разделения функций и развития сотрудничества между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, местной государственной властью. Отсутствие узаконения системы федеральных органов исполнительной власти чревато нестабильностью и неэффективностью государственного управления. К тому же утрирование самой дефиниции «система федеральных органов исполнительной власти» отнюдь не способствует рациональному решению проблемы. В указанном контексте следует согласиться с И.Д. Бачило, справедливо подчеркивающей, что изъятие из Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» (в редакции 17 декабря 1997 г.) нормы об установлении системы федеральных органов исполнительной власти федеральным законом (бывшая статья 5) лишь усугубило проблему, оставив открытым как этот вопрос, так и сроки формирования Правительства России1. Компромисс, который был необходим и уместен в 1997 г., сегодня представляется препятствием для становления легитимной системы * федеральных органов исполнительной власти. Сегодня вполне обоснованно ставить вопрос о возвращении исключенной статьи. Шагом к оптимизации и рационализации системы федеральных органов исполнительной власти должно стать издание Президентом РФ юридически более совершенного 1Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М.: Юристъ. 1998. С. 127-128.; Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». Официальное издание. М.: Юридическая литература. 1998. |
’ Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1987. С. 624. а именно: «В целях определения рациональной структуры федеральных органов исполнительной власти и в соответствии со статьей 112 Конституции Российской Федерации…». Налицо явная подмена понятия «система» понятием «структура», что подтверждается и самим содержанием Указа. Это стало возможным в силу того, что на уровне Конституции Российской Федерации не установлены ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, ни отличия последних по правовому статусу. Конституционные нормы регламентир>тют лишь вопросы организации и деятельности Правительства РФ, которое согласно ст. 110 Конституции РФ осуществляет общефедеральную исполнительную власть; устанавливают состав Правительства РФ, а также предусматривают права федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст. 78 Констіггуции РФ). !П Как сказано в постановлении Конститущионного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 года по делу о толковании статей 71 (п. «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Констит>щии Российской Федерации, «… до принятия соответствующих законодательных актов Президент Российской Федерации может издавать указы по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности….Однако такого рода акты не моглт противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ч.1. ст. 15; ч.З. ст. 90; ч.1. ст. 115 Конституции РФ). Окончательное толкование Конституционным Судом РФ вопроса системы и структуры федеральных органов исполнительной власти свелось к следующим правовым постулатам, которые (это следует особо отметить) не могут расцениваться как догмы, не допускающие законодательного развития в части, не противоречащей официальному толкованию: См.: Российская газета. 1999. 10 февраля. 1) В систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство Российской Федерации, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов; 2) 3) понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. 4) Причем реорганизация струкгуры федеральных органов исполнительной власти в соответствии с >тсазанным актом конституционного толкования может осуществлять только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год. Таким образом, видно, что современное законодательство содержит существенные пробелы, оставляя неурегулированными нормами закона проблемы четкого понимания системы и структуры исполнительной власти, что позволяется каждому новому главе государства и руководителю правительства в конкретной практике осуществления государственного управления действовать по собственному усмотрению, опираясь на дискреционный характер своих полномочий в этой сфере. Анализ правовых систем большинства зарубелшых стран, в которых существует институт президентской власти, показывает, что ни в одной из них нет такой свободы в трактовке и формировании системы и структуры государственных органов исполнительной власти. А’ Трудности структурирования исполнительной власти в России обусловлены многими причинами. По мнению К.С. Вельского, в ст. ст. 110-117 Конституции РФ понятие «исполнительная власть» оказалось подмененным понятием «Правительство Российской Федерации» с полномочиями, обозначенными слишком обобщенно и расплывчато. Нельзя не видеть, что Конституция РФ относит к исполнительной власти только Правительство РФ, а вся нижестоящая часть этой пирамиды вместе с муниципальными структурами оказались вне конституционного поля. Авторы Конституции РФ попши, так сказать, от обратного и признали, что исполнительная власть есть вся государственная власть за вьгаетом той, какую они предоставили Президенту РФ, Федершіьному Собранию и судебной власти».^^ Компетенция Правительства Российской Федерации призвана основываться на прочных стабильных конституционных нормах, которые содержатся в ст. 114 Конституции РФ. Эта статья составляет конституционно-правовую основу компетенции Правительства Российской Федерации. Компетенция Правительства Российской Федерации это круг вопросов его ведения, основных направлений деятельности (функций) и конкретных полномочий в различных сферах жизни общества. І» I Первая функция Правительства Российской Федерации это руководство и направление деятельности в основных жизненно важных сферах и областях государственной жизни: экономической, социальнокультурной, правоохранительной, внепшеполитической. С данной фзпнкцией (либо функциями) тесно взаимосвязана и обусловлена ею (ими) вторая важная функция объединение, координация и практическое ^ направление деятельности федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Взятые в совокупности, указанные функции характериз\тот, в целом. Правительство Российской Федерации как федеральный орган исполнительной власти, имеющий обпіую компетенцию; то есть это такой исполнительный орган, который осуществляет рзтсоводство всеми основными сферами и отраслями экономики, социальнокультурной жизни, а также административнополитической деятельности (данный термин является весьма условным, охватывающим оборону, внешнюю разведку и контрразведку, иностранные дела, внешнеэкономические связи и таможенное дело, а также собственно правоохранительные отрасли: внутренние дела, юстицию), относящимися к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а также межотраслевую сферу. На основании ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ руководит работой федерштьных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Однако имеются исключения, восходящие к Указу Президента Российской Федерации от 10 января 1994 г. о структуре федершіьньїх органов исполнительной власти, которые служат целям обеспечения конституционных полномочий Президента Российской Федерации либо предусмотрены в соответствии с законодательными актами Российской Федерации. Это подведомственные Президенту Российской Федерации министерства обороны, внутренних дел, иностранных дел, а также сеть иных федеральных органов ф исполнительной власти Федеральная служба безопасности. Служба внешней разведки. Федеральная пограничная служба. Данное положение напшо свое закрепление в ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». Деятельностью перечисленных министерств руководит Президент Российской Федерации непосредственно, а Правительство РФ лишь координирует деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти. Тем самым имеет место «двойное» руководство деятельностью указанных федеральных органов исполнительной власти. Тенденция все большей передачи общего и непосредственного руководства системой федеральных органов исполнительной власти от Правительства РФ к Президенту РФ наглядно прослеживается в Указе Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 года № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»^^. Из этого же документа и пршюжения к нему следует, что из общего числа (58) федеральных органов исполнительной власти практически каждое третье (18) находится под руководством (в подчинении) Президента Российской Федерации, в том числе каждое пятое (5 из 24) федеральное министерство и 8 из 13 федеральных служб (свыше 60 %). Сірукт\фа федеральных органов исполнительной власти включает: 1) Правительство Российской Федерации; 2) федеральные органы исполнительной власти. Втор>чо (по нумерации) группу органов образ>тот федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти. При разграничении полномочий органов исполнительной власти следует учитывать иерархию уровней этой системы. В Российской Федерации существуют три уровня органов исполнительной власти, создаваемых и функционируюшдх принципиально независимо друг от друга. Каждому из них отведена собственная автономная сфера компетенции. Другие федеральные органы исполнительной власти. Установление системы федеральных органов исполнительной власти. структ\фная и функциональная характеристика этой власти, не обозначена основа для дальнейшей легитимации правового статуса основных уровней органов исполнительной власти. Вопрос о статусе исполнительной власти приобретает принципиштьное значение, поскольку исполнение законов (государственное управление, правоприменение) характеризует практическ\то деятельность государства, а в настоящее время в России правоприменительная деятельность складывается крайне противоречиво. Это, в свою очередь, обусловливает потребность проведения судебноправовой реформы. Ощущается острая потребность укрепления правового фундамента деятельности системы исполнительной власти, особенно в вопросе разделения функций и развития сотрудничества между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, местной государственной властью Дальнейшая консервация отсутствия узаконения системы федеральных органов исполнительной власти чревата нестабильностью и неэффективностью государственного управления. К тому же утрирование самой дефиниции «система федеральных органов исполнительной власти» отнюдь не способствует рациональному решению проблемы. В указанном контексте следует согласиться с И.Д. Бачило, справедливо подчеркивающей, что изъятие из Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» (в редакции 17 декабря 1997 г.) нормы об установлении системы федеральных органов исполнительной власти федеральвпым законом (бывшая статья 5) лишь усугубило проблему, оставив открытым как этот вопрос, так и сроки формирования Правительства России’”. Компромисс, который был необходим и уместен в 1997 г., сегодня представляется препятствием для становления легитимной системы федеральных органов исполнительной власти. Сегодня вполне обоснованно ставить вопрос о возвращении исключенной статьи. ШагОїМ к оптимизации и рационализации системы федеральных органов исполнительной власти должно стать издание Президентом РФ юридически более совершенного указа о системе федеральных органов исполнительной власти при одновременной отмене прежнего акта. Нужна определенность и в вопросе об условиях и порядке заключения соглашений о передаче федеральным органом исполнительной власти осуществления части своих полномочий органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также соглашений о передаче органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществления части своих полномочий федеральному органу исполнительной власти (ч.ч. 2,3 ст. 78 Конституции РФ). Что обуславливает необходимость совершенствования законодательства, устанавливающего институты и механизмы, тоорядочивающие практику передачи осуществления части полномочий одного органа другому, * гарантии стабильности конститзщионной схемы разграничения предметов ведения и полномочий, подконтрольность соглашений между органами исполнительной власти законодательным (представительным) органам Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв.ред. И.Л. Бачило. -М,: Юристъ. 1998. С. 127-128.; Федеральный констїггуционньїй закон «О Правительстве Российской Федерации». Официальное издание. М.: Юридическая литература. 1998. обязательность определенных правил и процедур при заключении соглашений. Надлежит определить практические механизмы реализации ст. 85 Конституции Российской Федерации о приостановлении Президентом РФ действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия их Конституции РФ и федеральным законам. Как решіизация самой процедуры приостановления, так и дальнейшие действия, связанные с решением вопроса в судебных органах, не имеют практически никакой правовой регламентации. Перспективным направлением является приведение в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации и федерального законодательства положений договоров о разграничении предметов ведения и полномочий и заюпоченных в развитие их соглашений. Необходимо оперативное принятие ряда законов, регулирующих формирование системы федеральных и региональных органов исполнительной власти и их полномочия. Следовательно, в законодательстве должны присутствовать гарантии территориальной целостности Федерации, единства ее конституционной системы, субординации в деятельности федеральных |