|
96 указа о системе федеральных органов исполнительной власти при одновременной отмене прежнего акта. Нужна определенность и в вопросе об условиях и порядке заключения соглашений о передаче федеральным органом исполнительной власти ь осуществления части своих полномочий органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также соглашений о передаче органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществления части своих полномочий федеральному органу исполнительной власти (ч.ч. 2,3 ст. 78 Конституции РФ). Что обуславливает необходимость совершенствования законодательства, устанавливающего институты и механизмы, упорядочивающие практику передачи осуществления части полномочий одного органа другому, гарантии стабильности конституционной схемы разграничения предметов ведения и полномочий, подконтрольность соглашении между органами исполнительной власти законодательным (представительным) органам, обязательность определенных правил и процедур при заключении соглашений. Надлежит определить практические механизмы реализации ст. 85 Конституции Российской Федерации о приостановлении Президентом РФ действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия их Конституции РФ и федеральным законам. Как реализация самой процедуры приостановления, так и дальнейшие действия, связанные с решением вопроса в судебных органах, не имеют практически никакой правовой регламентации. Перспективным направлением является приведение в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации и федерального законодательства положений договоров о разграничении предметов ведения и полномочий и заключенных в развитие их соглашении. |
Как показывает анализ заключенных договоров, некоторые субъекты Федерации, в особенности республики, добиваются большего объема полномочий, чем тот, который зафиксирован в Конституции РФ для всех субъеюгов Российской Федерации, что по существу подрывает принципы равноправия субъектов Федерации, трансформирует конституционную модель Российской Федерации. Например, по договору с Татарстаном перечень предметов совместного ведения расширен по сравнению с конституцией на 17 новых сфер, с Северной Осетией на 14, с Башкортостаном, Удмуртией, Калининградской областью, Саха (Якутией) на 11, с Кабардино-Балкарией и Свердловской областью на Внутрифедеративные соглашения (договоры) при правильном законном их применении способны укрепить единую систему исполнительной власти, концентрируя усилия властных органов федерального и регионального уровней. Однако вопросы разграшічения полномочий должны регулироваться прежде всего федеральным законодательством. На практике устанавливается система персонифицированных отношений между федеральными и региональными органами исполнительной власти путем делегирования последним дополнительных полномочий через договор. Этому способствует и сама природа договора. Договор это соглашение двух или более лиц, устанавливающее взаимные права и обязанности, исполнение которых гарантируется применением мер государственного принуждения^\ Договор обеспечивает саморегулирование, то есть регулирование на основе воли субъектов. В результате заключения договора создаются индивидуальные правовые нормы, то есть касающиеся конкретных и точно определенных индивидов и рассчитанные на них. Однако двойственная природа договоров заключается в том, что они не только результат правотворчества, но и См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.; Дело, 1998. С. 112. Подробнее см.: Кашанина Т. В. Предпринимательство. Правовые основы. М 19Q4 Г. 1П7-110 тесно связаны с процессом реализации права. Иными словами, заключение договоров совпадает с его исполнением. По сути, происходит слияние правотворчества и реализации права. Это положительная сторона договора. Однако эта правовая форма таит в себе опасность произвола, поэтому очень важно в законодательных актах устанавливать пределы договорного регулирования, а также санкции за их неисполнение. И здесь нельзя ограничиваться только законодательными средствами. В регулировании договорных отношений важное значение имеет и юридическая практика (судебная, арбитражная). К недостаткам договоров (соглашений), заключаемых между органами исполнительной власти разных уровней, можно отнести расхождения с Конституцией РФ (например, разграничение полномочий по предметам исключительного ведения РФ правление государственной собственностью, бюджетная и финансовая сфера), технико-юридические погрешности повторение федеральных законов, недостаточная подкренленность санкциями и др. Частое повторение одних и тех же ошибок вызывает необходимость законодательного урегулирования данного процесса, контроля, например, со стороны Совета Федерации ФС РФ. Необходима определенность и по вопросу об условиях и порядке заключения соглашений о передаче федеральным органом исполнительной власти осуществления части своих полномочий органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также соглашений о передаче органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществление части своих полномочий федеральному органу исполнительной власти (ч.ч. 2, 3 ст. 78 Конституции РФ). Требованиям Конституции Российской Федерации и федеральных законов не отвечает большинство действующих договоров о разграничении предметов ведения (всего их 42) и заключенных в развитие их соглашений (свыше 270). Несмотря на то, что согласно Федеральному закону «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», указанные нормативные правовые акты должны быть приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством к 30 июля 2002 года, работа по реализации этого положения лишь начинается. Хотя в решении этой проблемы наметились существенные сдвиги. Например, в Свердловской области принят закон от 22 января 2001 г. № 1ОЗ, предусматривающий внесение изменении в гл. 3 Устава Свердловской области «Предметы ведения и структ\фная и функциональная характеристика этой власти, не обозначена основа для дальнейшей легитимации правового статуса основных уровней органов исполнительной власти. Вопрос о статусе исполнительной власти приобретает принципиштьное значение, поскольку исполнение законов (государственное управление, правоприменение) характеризует практическ\то деятельность государства, а в настоящее время в России правоприменительная деятельность складывается крайне противоречиво. Это, в свою очередь, обусловливает потребность проведения судебноправовой реформы. Ощущается острая потребность укрепления правового фундамента деятельности системы исполнительной власти, особенно в вопросе разделения функций и развития сотрудничества между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, местной государственной властью Дальнейшая консервация отсутствия узаконения системы федеральных органов исполнительной власти чревата нестабильностью и неэффективностью государственного управления. К тому же утрирование самой дефиниции «система федеральных органов исполнительной власти» отнюдь не способствует рациональному решению проблемы. В указанном контексте следует согласиться с И.Д. Бачило, справедливо подчеркивающей, что изъятие из Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» (в редакции 17 декабря 1997 г.) нормы об установлении системы федеральных органов исполнительной власти федеральвпым законом (бывшая статья 5) лишь усугубило проблему, оставив открытым как этот вопрос, так и сроки формирования Правительства России’”. Компромисс, который был необходим и уместен в 1997 г., сегодня представляется препятствием для становления легитимной системы федеральных органов исполнительной власти. Сегодня вполне обоснованно ставить вопрос о возвращении исключенной статьи. ШагОїМ к оптимизации и рационализации системы федеральных органов исполнительной власти должно стать издание Президентом РФ юридически более совершенного указа о системе федеральных органов исполнительной власти при одновременной отмене прежнего акта. Нужна определенность и в вопросе об условиях и порядке заключения соглашений о передаче федеральным органом исполнительной власти осуществления части своих полномочий органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также соглашений о передаче органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществления части своих полномочий федеральному органу исполнительной власти (ч.ч. 2,3 ст. 78 Конституции РФ). Что обуславливает необходимость совершенствования законодательства, устанавливающего институты и механизмы, тоорядочивающие практику передачи осуществления части полномочий одного органа другому, * гарантии стабильности конститзщионной схемы разграничения предметов ведения и полномочий, подконтрольность соглашений между органами исполнительной власти законодательным (представительным) органам Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв.ред. И.Л. Бачило. -М,: Юристъ. 1998. С. 127-128.; Федеральный констїггуционньїй закон «О Правительстве Российской Федерации». Официальное издание. М.: Юридическая литература. 1998. обязательность определенных правил и процедур при заключении соглашений. Надлежит определить практические механизмы реализации ст. 85 Конституции Российской Федерации о приостановлении Президентом РФ действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия их Конституции РФ и федеральным законам. Как решіизация самой процедуры приостановления, так и дальнейшие действия, связанные с решением вопроса в судебных органах, не имеют практически никакой правовой регламентации. Перспективным направлением является приведение в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации и федерального законодательства положений договоров о разграничении предметов ведения и полномочий и заюпоченных в развитие их соглашений. Необходимо оперативное принятие ряда законов, регулирующих формирование системы федеральных и региональных органов исполнительной власти и их полномочия. Следовательно, в законодательстве должны присутствовать гарантии территориальной целостности Федерации, единства ее конституционной системы, субординации в деятельности федеральных |