орган муниципального образования предполагает, что других органов, осуществляющих контрольные функции в структуре органов местного самоуправления нет, что, конечно, не соответствует 157 действительности. Предлагается внесение соответствующих изменений в законодательство о местном самоуправлении . И.В. Выдрин отмечает, что в 90-е годы многие крупные муниципальные образования учредили ревизионные комиссии, счётные палаты с целью осуществления контрольных функций за законностью и качеством местных бюджетов. В наличии такого органа остро нуждалась представительная власть. Именно ей нужна была профессионально подготовленная структура, способная взять под контроль финансы муниципального образования. Специалистам администрации в лице сотрудников финансово-бюджетного управления следовало противопоставить не менее подготовленных работников контрольно-счётных органов. Только в этом случае разговор о муниципальном бюджете представительные и исполнительные органы местного са1 со моуправления могли вести, что называется, на равных . В принципе, Феде ральный закон 1995 г. не препятствовал создавать такие органы (хотя и специально их не предусматривал). В.И. Фадеев указывает, что в этот период контрольные органы, являлись, как правило, структурными подразделениями представительных органов местного самоуправления . По существу контрольный орган муниципального образования (закон допускает различные наименования контрольно-счётная палата, ревизионная комиссия и другие) осуществляет только финансовый контроль, поскольку образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находяКоролёв Д.А. Правовой статус контрольных органов муниципальных образований, находящихся в пределах Южного федерального округа. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2007. С. 7. 158 Выдрин И.В. Муниципальное право России. М.: Норма, 2004. с. 166. 159 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. с. 372. 5 136 |
105 обычно игнорируется положения 131-го Федерального закона о включении в структуру органов местного самоуправления контрольного органа, не предусматриваются расходы на его содержание1. Однако муниципально-правовой статус контрольного органа достаточно высок, т.к. новый Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления указал на его существование и посвятил данному органу специальную статью 38 «Контрольный орган муниципального образования» (чего нельзя сказать, например, о подразделениях администрации муниципального образования). В.И. Фадеев обращает внимание на то обстоятельство, что теперь Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не рассматривает контрольный орган муниципального образования в качестве структурного подразделения (органа) представительного органа муниципального образования, признавая за ним статус самостоятельного органа муниципального образования в структуре органов месгного самоуправления2. Каково же положение данного органа местного самоуправления в общей системе? В 90-е гг., как пишет И.В. Выдрин, многие крупные муниципальные образования учредили ревизионные комиссии, счётные палаты с целью осуществления контрольных функций за законностью и качеством местных бюджетов. В наличии такого органа остро нуждалась представительная власть. Именно ей нужна была профессионально подготовленная структура, способная взять под контроль финансы муниципального образования. Специалистам администрации в лице сотрудников финансово-бюджетного управления следовало противопоставить не менее подготовленных работников контрольно-счётных органов. Только в этом случае разговор о муни1 Доклад Председателя Счетной палаты, Председателя Ассоциации контрольносчетных органов Российской Федерации С.В.Степашина «Государственный финансовый контроль в России: прошлое, настоящее и будущее» // Ьир://\у^\у.У1рег5оп.ги/\лг1пс1.рЬр?Ю=264В30&5осЬ=:; 1. 2 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Проспект, 2006. с. 372. 106 ципальном бюджете представительные и исполнительные органы местного самоуправления могли вести, что называется, на равных1. В принципе. Федеральный закон 1995 г. не препятствовал создавать такие органы (хотя и специально их не предусматривал). В.И. Фадеев указывает, что в этот период контрольные органы, являлись, как правило, структурными подразделениями представительных органов местного самоуправления2. В соответствии со ст. 38 Федерального закона 2003 г. контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Авторы модельного Положения о Контрольном органе муниципального образования, размещённого на сайте Центра правовой поддержки местного самоуправления, (и на которое ориентировались, соответственно, многие разработчики положений о муниципальных контрольно-счётных органов) отмечают, что законодательством предусматриваются следующие варианты: а) контрольный орган реализует финансово-контрольную функцию представительного органа местного самоуправления и подотчетен ему; б) контрольный орган реализует финансово-контрольную функцию администрации муниципального образования и ей подотчетен; в) контрольный орган является самостоятельным органом местного самоуправления, не находящимся в подчинении ни у одного из муниципальных орг анов. При формировании муниципального контрольного органа следует иметь в виду, что он может быть сформирован на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соотвстст1 Выдрнн И.В. Муниципальное право России. М.: Норма, 2004. с. 166. 2 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Проспект, 2006. с. 372. 165 образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. В связи с вышеизложенным представляется, что наименование данного органа — контрольный орган муниципального образования шире осуществляемых им функций. Правильнее указанный орган местного самоуправления именовать не контрольным органом муниципального образования, а финансово-контрольным органом муниципального образования или закрепить в качестве единственно возможного одно из предлагаемых в ст. 38 Федерального закона наименований контрольно-счётная палата или ревизионная комиссия. Это тем более правильно, что используемое ныне название данного органа «просто» контрольный орган муниципального образования предполагает, что других органов, осуществляющих контрольные функции в структуре органов местного самоуправления нет, что, конечно, не соответствует действительности. Предлагается внесение соответствующих изменений в законодательство о местном самоуправлении. В развитии системы контроля за осуществлением местного самоуправления в России можно выделить два основных периода: дореволюционный (до 1917 г.) и современный (с 1991 г.). Советский период характеризовался существованием системы контроля в сфере государственного управления на местном уровне, а не местного самоуправления. В дореволюционный период становления и развития системы контроля в сфере местного самоуправления можно выделить следующие этапы: I) до середины XVI в. централизованно, через «кормления» наместников и волостелей; 2) вторая половина XVI начало XVII вв. — контроль через земские и губные органы; 3) начало XVII — вторая половина XVII в. приказновоеводский контроль; 4) начало XVIII в. третья четверть XVIII в. создание бурмистерской системы и специальных контрольных органов; 5) 1770-е |