|
52 субфедеральных органов власти, а также их намерений осуществлять эффективную политику управления расходами на региональном уровне. При отсутствии системы объективных критериев распределения трансфертов из национального бюджета выделение средств на покрытие вертикального дисбаланса создает проблемы для проведения единой макроэкономической политики, а также может привести к выделению грантов на основе неформализованного торга между центральными и региональными органами власти. Выделение трансфертов из национального бюджета производится также в целях выравнивания межрегиональной дифференциации фискального потенциала территорий, т. е. горизонтального дисбаланса. На практике только некоторые страны применяют методику оценки фискального потенциала территорий на регулярной основе в целях расчета трансфертов (наиболее далеко в этом направлении продвинулись среди федеративных государств Австралия, Канада и Германия, среди унитарных — Дания и Великобритания). В зарубежной практике используется три варианта государственной политики в области межбюджетных трансфертов для выравнивания вертикального и горизонтального дисбалансов: 1 вариант. Применение отдельных механизмов выравнивания вертикального и горизонтального дисбалансов. Уменьшение дефицита субнациональных бюджетов осуществляется путем разделения налоговых доходов и выделения трансфертов из национального бюджета, в то время как выравнивание фискального потенциала производится с помощью горизонтальных платежей из регионов с высокой бюджетной обеспеченностью в низкообеспеченные регионы. Подобная система применяется в Германии; 2 вариант. Комплексная система выравнивающих трансфертов. Как вертикальный, так и горизонтальный дисбалансы выравниваются с помощью единой системы трансфертов и специальных грантов. Подобный подход используется в бюджетных системах Австралии и Канады; 3 вариант. Выравнивание только вертикального дисбаланса бюджетной системы. Как и при использовании первого варианта бюджетной политики, |
41 и система грантов. Разделение доходов может осуществляться в виде разделения налоговой базы или централизации налоговых доходов и их последующего распределения согласно избранным критериям. Выделение грантов осуществляется по двум направлениям: в виде нецелевых и целевых трансфертов, каждый из которых может, в свою очередь, быть выделен в фиксированном размере или подлежать пролонгации, являться условным или безусловным, а также выделяться на условиях совместного финансирования. Выбор конкретного механизма выделения межбюджетных трансфертов зависит от задач экономической и фискальной политики в данный момент времени. Основной причиной для выделения трансфертов бюджетам нижестоящего уровня является, как правило, возникновение вертикального дисбаланса бюджетной системы, т. е. дефицитности отдельных субнациональных бюджетов. Однако простое покрытие дефицита нижестоящих бюджетов не является целью политики выделения трансфертов, т.к. вертикальный дисбаланс может возникнуть как результат бюджетной политики на уровне регионального органа власти, например, вследствие принятия решений об увеличении расходов либо об отказе от повышения налоговых ставок. Таким образом, централизованное финансирование разрыва между собственными доходами и расходами может привести к дестимулированию фискальных усилий (в России налоговый потенциал) субнациональных органов власти, а также их намерений осуществлять эффективную политику управления расходами на региональном уровне. При отсутствии системы объективных критериев распределения трансфертов из национального бюджета выделение средств на покрытие вертикального дисбаланса создает проблемы для проведения единой макроэкономической политики, а также может привести к выделению грантов на основе неформализованного торга между центральными и региональными органами власти. Выделение трансфертов из национального бюджета производится также в 42 целях выравнивания межрегиональной дифференциации фискального потенциала территорий, т. е. горизонтального дисбаланса. На практике только некоторые страны применяют методику оценки фискального потенциала территорий на регулярной основе в целях расчета трансфертов (наиболее далеко в этом направлении продвинулись среди федеративных государств Австралия, Канада и Германия, среди унитарных Дания и Великобритания) [74, 159]. Таким образом, в зарубежной практике используется три варианта государственной политики в области межбюджетных трансфертов для выравнивания вертикального и горизонтального дисбалансов: 1 вариант. Применение отдельных механизмов выравнивания вертикального и горизонтального дисбалансов. Уменьшение дефицита субнациональных бюджетов осуществляется путем разделения налоговых доходов и выделения трансфертов из национального бюджета, в то время как выравнивание фискального потенциала производится с помощью горизонтальных платежей из регионов с высокой бюджетной обеспеченностью в низкообеспеченные регионы. Подобная система применяется в Германии; 2 вариант. Комплексная система выравнивающих трансфертов. Как вертикальный, так и горизонтальный дисбалансы выравниваются с помощью единой системы трансфертов и специальных грантов. Подобный подход используется в бюджетных системах Австралии и Канады; 3 вариант. Выравнивание только вертикального дисбаланса бюджетной системы. Как и при использовании первого варианта бюджетной политики, субнациональные бюджетные дефициты выравниваются с помощью закрепления регулирующих налогов и выравнивающих трансфертов, однако не применяются отдельные меры по выравниванию горизонтального дисбаланса. В этом случае миграция капитала и рабочей силы возникает как результат разницы в доходах в субнациональных образований, а также чистой фискальной выгоды (net fiscal benefit) в регионах (чистой выгоды от государственных расходов и уплаченных налогов). При таком варианте бюджетной политики используется |