|
государственного должностного лица, частного сотрз'дника, независимого агента или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других". Другими словами, субъектом коррупционных деяний может быть не только должностное лицо. Это понятие охватывает и лиц, занятых в частном секторе. Анализ международно-правовых актов показывает, что коррупция выходит за пределы взяточничества. Данное понятие включает в себя и взяточничество, и покровительство на основе личных связей, и незаконное присвоение государственных средств для личного использования. Коррупцию целесообразно понимать как процесс, при котором имеет место прямое использование должностными лицами прав, связанных с должностью, в целях личного обогащения27. Анализируя подходы зарубежных ученых к вопросу коррупции, можно сделать вывод, что и в науке также нет единого понимания феномена коррупции. М. Вебер ввел функциональный подход к исследованию коррупции. Он сделал вывод о функциональности и приемлемости коррупции при условии, что она усиливает позицию элит, гарантирующих ускорение происходящих в обществе изменений28. Согласно воззрениям сторонников такого подхода, выполнив свои политические и экономические функции, коррупция исчезает29. Экономические функции коррупции сводятся к стимулированию инвестиций и предпринимательства за счет устранения или снижения бюрократических препятствий. Другой сторонник функционального подхода Г. Мюрдать, наоборот, признает негативную сторону коррупции. По его мнению, она является препятствием для модернизации общества и его развития30. Сторонники институционального подхода (С. Х аггиш топ, Я. Тарковски), исследуя модернизацию развивающихся стран, видят в коррупции единственное средство постепенного создания институтов, необходимых для демократического развитая общества. Г1о их мнению, индустриализация создает новые источники богатства и власти, а также социальные и политические требования, которые постоянно меняются. Эти трансформации не позволяют осуществлять политическую институционализацию. Следовательно, по их утверждению, коррупция является пс результатом отклонения поведения от норм, а несоответствием между нормами и устанавливающимися моделями поведения31. Определенный вклад в дело прояснения феномена коррупции внес итальянский ученый Д. Делла Порта, который ввел понятие "политический бизнесмен". Он приходит к 27Шклярова Т.А. Правовые методы борьбы с коррупцией. Образовательная программа по правовым методам борьбы с коррупцией. Владивосток, ДВГУ, 1998, с. 1-14. Цитата по Cartier-Bresson J. Указ. соч., с.587. 29 См. Делла Порта Д. Действующие лица в коррупции: политические бизнесмены в Италии. Международный журнал социальных наук. 1997, № 16, с.55. 30См. Myrdal G. ASID u Агата: An inquiry into the property o f nations. N.Y., Pantheon, 1968, Vol.2, p. 952. 31 Ц и т . no: Cartier-Bresson J. Указ. соч., c.589. |
Слово коррупция сложилось из сочетания латинских слов согеi несколько участников в обязательном правоотношении по поводу единственного предмета спора и rumреге нарушить что-либо, в частности, рассматривается нарушение индивидами сложившихся этических норм для получения выгоды. Как социально-негативное явление в обществе коррупция известна очень давно. С древних времен, однако, его содержание толковали поразному. Например, определение согиmреге в римском праве понималось как портить, фальсифицировать, подкупать и обозначало в целом противоправное действие, предпринятое в первую очередь против судьи. По Никколо Макиавелли, коррупция это использование публичных возможностей в личных интересах. В работе Государь , характеризуя советников государей, т.е. должностных лиц, он, в частности, писал: Есть один безошибочный способ узнать, чего стоит помощник. Если он больше заботится о себе, чем о государе, и во всяком деле ищет своей выгоды, он никогда не будет хорошим слугой государю, и тот никогда не сможет на него положиться . Данное понятие по разному раскрывается и в словарях и энциклопедиях. В частности, в Словаре русского языка коррупция определяется как подкуп взятками, продажность должностных лиц, политических деятелей . В Политическом словаре понятие коррупция обозначает разложение экономической и политической систем в государстве, выражающееся в продажности должностных лиц и общественных деятелей . В Большой советской энциклопедии слово коррупция толкуется как прямое использование должностным лицом прав, предоставленных ему по должности, в целях личного обогащения, а также подкуп должностных лиц, их продажность . В Российской юридической энциклопедии коррупция определяется как использование государственными служащими и представителями органов государственной власти занимаемого ими положения, служебных прав и властных полномочий для незаконного обогащения , получения материальных и иных благ и преимуществ как в личных, так и групповых интересах. В политике понятие коррупция используется для характеристики морального состояния общества в целом. В этом контексте коррупция рассматривается как социальная болезнь, преграда на пути экономического прогресса или угроза легитимной политике, обусловленная доступом к власти преступных элементов. В науке также нет единого понимания феномена коррупции. М. Вебер ввел функциональный подход к исследованию коррупции. Он сделал вывод о функциональности и приемлемости коррупции при условии, что она усиливает позицию элит, гарантирующих ускорение происходящих в обществе изменений. Согласно воззрениям сторонников такого подхода, выполнив свои политические и экономические функции, коррупция исчезает. Экономические функции коррупции сводятся к стимулированию инвестиций и предпринимательства за счет устранения или снижения бюрократических препятствий. Другой сторонник функционального подхода Г. Мюрдаль, наоборот, признает негативную сторону коррупции. По его мнению, она является препятствием для модернизации общества и его развития. Сторонники институционального подхода (С. Хантингтон, Я. Тарковски) исследуя модернизацию развивающихся стран, видят в коррупции единственное средство постепенного создания институтов, необходимых для демократического развития общества. По их мнению, индустриализация создает новые источники богатства и власти, а также социальные и политические требования, которые постоянно меняются. Эти трансформации не позволяют осуществлять политическую институционализацию. Следовательно, по их утверждению, коррупция является не результатом отклонения поведения от норм, а несоответствием между нормами и устанавливающимися моделями поведения". Определенный вклад в дело прояснения феномена коррупции внес итальянский ученый Д. Делла Порта, который ввел понятие политический бизнесмен . Он приходит к выводу, что в настоящее время расширение коррупции обусловлено кризисом традиционных политических партий, в результате которого происходит понижение барьеров нелегального поведения, а также замещение политического класса, руководствовавшегося преимущественно идеологией, индивидами, рассматривающими политику прежде всего как бизнес. Среди нелиберальных теорий следует назвать теорию поручения, теорию прав собственности и теорию общественного выбора. Сторонники теории общественного выбора строят модель коррупционного рынка, опираясь на теории поиска ренты и поручения, и рассматривают коррупцию как особую форму ренты. Они объясняют индивидуальные неблаговидные действия стремлением индивида к достижению главной цели максимализации благосостояния в мире ограниченных ресурсов. При этом ни моральные соображения, ни общественное давление не оказывают никакого влияния на его поведение, а единственным существенным фактором является страх наказания. Американский ученый С. Рауз-Аккерман подразделяет коррупцию на политическую, связанную с процессом принятия закона, и на административную, обусловленную их применением. Источником политической коррупции, распространившейся в выборных органах, является поддержка законов в парламенте. Коррупционное поведение законодателей объясняется временной природой их политических мандатов. Автор предлагает ряд политико-экономических моделей, в которых на основе экономического расчета анализируется стратегия политических деятелей, стремящихся максимизировать число подаваемых за них голосов. Рациональность политики состоит в том, чтобы просчитать различные соотношения расходования своих коррупционных доходов на личные и политические цели. Ученый отмечает, что для предотвращения коррупции должна применяться система адекватных наказаний: наказание для фирмы должно соотноситься с размером ее прибыли, а для бюрократов с размером полученной взятки. По его мнению, эффективность антикоррупционной политики определяется не только тяжестью санкций, но и структурой рынка фирм, организованными формами администрации, а также точностью распоряжений правительств. Р. Теобальд выделяет следующие выгоду и негативные последствия от коррупции. Среди выгод от коррупции он называет: а) стимулирование экономического роста; б) содействие политическому развитию. Стимулирование экономического роста предполагает: 1) накопление капитала; 2) предприимчивость; 3) проникновение делового подхода в бюрократическую среду и т.д. В слаборазвитых странах, по мнению Р.Теобальда, в условиях ограниченности ресурсов капитала коррупция, не выходящая за определенные рамки, создает климат, благоприятный для расширения экономических возможностей, реализации стремления к получению прибыли. Под влиянием коррупции здесь возникают параллельный рынок и диспаритет цен. Такой рынок позволяет выявить реальные соотношения спроса и предложения, с учетом которых может быть скорректирована регулируемая цена. Содействие политическому развитию Р. Теобальд видит в том, что коррупция, способствуя формированию политических партий, участвующих в выборах стимулирует массовое участие в политическом процессе. Что касается негативных сторон коррупции, то Р.Теобальд называет следующие: а) препятствие экономическому росту (растрата капитала, подавление предприимчивости, разбазаривание национальных ресурсов, ослабление управленческого потенциала, подрыв демократии); б) фактор нестабильности и подрыва национальной интеграции. Пытаясь разобраться в многообразии формулировок коррупции, многие исследователи предлагают различные схемы классификации существующих определений. Так, профессор Ж. Картье-Брессон разделяет все используемые в социальных науках термины на три категории. В первую входят определения, опирающиеся на понятие обязанностей администрации; во вторую на понятие общественного интереса; в третью включаются экономические определения, базирующиеся на неолиберальных макроэкономических теориях. М. Джонстон выделяет три группы определений коррупции: бихевиористские , основывающиеся на объективных или субъективных критериях; вписывающиеся в модель шеф агент клиент и неоклассические. В соответствии с бихевиористским определением коррупция это злоупотребление общественной должностью, полномочиями или ресурсами в целях получения личной выгоды. В связи с этим возникает вопрос о поиске объективных критериев для определения понятий злоупотребление , общественное и личное . Сторонники этого направления (т.е. бихевиористского ) ссылаются либо на то, что такие критерии содержатся в конкретных законах или инструкциях, либо на понятие общественный интерес . В качестве одного из способов оценки масштабов коррупции они предлагают критерии, связанные с общественным мнением или культурными нормами и стандартами, т.е. пытаются исходить из того, в какой степени тот или иной акт коррупции вызывает реакцию общества или отдельных его слоев. Большинство из имеющихся объективных определений коррупции концентрируется вокруг одной из трех категорий: бюрократический аппарат, рынок и общественный интерес. Примером определения первой категории служит толкование коррупции, предложенное Дж. С. Наемом: Коррупция это поведение, отклоняющееся от того, которое предписано должностному лицу имеющимися правилами, и обусловленное желанием получить материальные или статусные преимущества для себя, своей семьи или связанной с собой узкой группы лиц, а также нарушающие ограничения на вмешательство по личным мотивам в отправление должностных функций . К определениям, ориентированным на специфику рыночного механизма, относится формулировка, предложенная Дж. Ван Клавереном, писавшим, что коррумпированный чиновник рассматривает свою службу как частное предприятие, прибыльность которого следует максимально повысить. Должность становится, таким образом, орудием извлечения максимальной прибыли. Ее размеры зависят ... от рыночной конъюнктуры и его (чиновника) способностей найти оптимальную точку на кривой общественного спроса . К бихевиористским определениям, основанным на понятии общественный интерес , относится, например, определение А. Рогоу и Д. Лассвелла, которые пишут, что акт коррупции нарушает ответственность по отношению к системе общественного или гражданского порядка и, следовательно, разрушителен для этих систем. Поскольку для последних общественный интерес выше частного, нарушение общественного интереса для извлечения личной выгоды представляет собой акт коррупции. Определения коррупции, опирающиеся на схему шеф агент клиент , концентрируют внимание не на предварительном составлении каталога коррупционных нарушений, а дают ей косвенное толкование через анализ внутренних взаимодействий бюрократического аппарата. Здесь чиновник, исполняющий оперативные функции (агент), фигурирует не сам по себе, а в системе рабочих отношений между лицом, облеченным властными полномочиями (шефом), и частным лицом, с которым он общается (клиент). Одно из первых определений коррупции в рамках модели шеф агент клиент принадлежит Э.К.Бэнфилду, считающему, что коррупция становится возможной, когда существуют три типа экономических агентов: уполномоченный, уполномочивающий и третье лицо, доходы и потери которого зависят от уполномоченного. Уполномоченный подвержен коррупции в той мере, в какой он может скрыть коррупцию от уполномочивающего. Он становится коррумпированным, когда приносит интересы уполномочивающего в жертву собственным, нарушая при этом закон . Однако хотя определения, опирающиеся на эту модель, достаточно полно описывают коррупцию в бюрократической среде, они практически неприменимы к формам коррупции, выходящим за ее рамки (коррупция в рыночном обращении, блат). В неоклассическом варианте коррупция определяется как злоупотребление такого рода, которое воспринимается в этом качестве на основании нормативов правового и общественного характера, составляющих систему общественного порядка. Попыткой актуализировать представление о коррупции, предложенное еще классической политической доктриной, как о свойстве политического действия особого рода является также концепция опосредованной коррупции Д. Томпсона. Опосредованная коррупция характеризуется следующими особенностями: 1) получаемое чиновником вознаграждение предназначено не лично ему, а используется для достижения политических целей, и само по себе вовсе не наказуемо, как при обычной коррупции; 2) непристойно не вознаграждение само по себе, а то, как чиновник его обеспечивает (то же относится и к выгоде частного лица); 3) связь между вознаграждением и выгодой непристойна потому, что она наносит ущерб демократическому процессу, а не потому, что чиновник руководствуется коррупционными мотивами. Таким образом, устанавливая связь между действиями отдельных чиновников и качеством демократического процесса, концепция опосредованной коррупции частично соединяет современное понятие обычной коррупции с понятием системной коррупции, с которым имеет дело традиционная политическая теория. В докладе межрегионального семинара по коррупции в правительстве, организованного ООН в 1989 г., коррупция определяется как злоупотребление государственной властью и полномочиями в целях получения личной и групповой выгоды В отчете Всемирного банка, посвященном роли государства в современном мире, коррупция определяется как злоупотребление государственной властью ради личной выгоды . В проекте Закона РФ О борьбе с коррупцией , под правонарушениями, связанными с коррупцией, понимается противоправное деяние, совершенное лицом, обеспечивающим исполнение полномочий государственного органа или полномочий органа местного самоуправления, либо приравненным к нему лицом, заключающееся в незаконном получении материальных благ и преимуществ с использованием своего должностного положения или статуса органа (учреждения), в котором оно замещает государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, выборную муниципальную должность, должность государственной или муниципальной службы, либо статуса иных органов (учреждений)... . Анализ международно-правовых актов показывает, что коррупция выходит за пределы взяточничества. Данное понятие включает в себя и взяточничество, и покровительство на основе личных связей, и незаконное присвоение государственных средств для личного использования. В рамках Совета Европы принято более широкое понятие коррупции. Коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента, или иного рода отношений. Другими словами, субъектом коррупционных деяний может быть не только должностное лицо. Понятие охватывает и лиц, занятых в частном секторе. Несмотря на вполне объяснимое отсутствие надежных статистических данных о масштабах коррупции и какого-либо базового эталона, позволяющего их точно измерить, большинство аналитиков отмечают ее резкий рост в последние два десятилетия. Различают верхушечную и низовую коррупцию. Первая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену (формулы законов, госзаказы, изменение форм собственности и т.п.). Вторая распространена на среднем и низшем уровнях, и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан (штрафы, регистрации и т.п.). |