|
исполнительной власти»'"4 в число федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации входят все органы, признанные в ч. 2 ст. 4 Проекта федерального закона «О правоохранительной службе РФ» правоохранительными, за исключением Федеральной таможенной службы, руководство деятельностью которой осуществляет Правительство Российской Федерации. В этой связи представляется, что типовой акт о порядке проведения служебных проверок в правоохранительном органе может быть издан Президентом Российской Федерации, если данное полномочие будет установлено в федеральном законе о правоохранительной службе. 3. Пункт 1 ч. 6 ст. 56 Проекта федерального закона о правоохранительной службе, регулирующей порядок проведения служебной проверки, предусматривает, что «служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, обязан давать объяснения в устной или письменной форме по обстоятельствам проведения служебной проверки». Однако, на взгляд диссертанта, данная норма противоречит ч. 1 ст. 51 Конституции РФ, устанавливающей, что «никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом». Для обеспечения соответствия Конституции РФ (ч. 1ст. 51) процедуры служебной проверки исключить из ст. 56 законопроекта о правоохранительной службе п. I ч. 6, предусматривающий, что «служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, обязан давать объяснения в устной или письменной форме по обстоятельствам проведения служебной проверки», либо изменить редакцию данного пункта на следующую: «служащий, в отношении которого проводится служебная 163 234 Собрание законодательства РФ. 2008. Х° 20. Ст. 2290. |
Неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей признается дисциплинарным проступком, если совершено виновно, то есть служащий действовал умышленно или по неосторожности. Делаются различия между прямым умыслом (когда виновное лицо осознает противоправность своего действия или бездействия, предвидит противоправные последствия собственного деяния, желает наступления этих последствий) и косвенным умыслом (когда также осознается противоправный характер собственного деяния, предвидятся его противоправные последствия, но сознательно допускается наступление таких последствий). Неосторожность квалифицируется двояко: в виде самонадеянности или же небрежности. В случае самонадеянности муниципальный служащий предвидит противоправные последствия своего деяния, но рассчитывает их предотвратить. В случае небрежности он не предвидит подобных последствий, хотя ему следовало или же можно было проявлять должную прозорливость. Не может считаться виновным невыполнение или ненадлежащее выполнение должностных обязанностей по причинам, не зависящим от служащего (например, из-за отсутствия необходимых условий, недостаточной квалификации служащего, в связи с его болезнью и т. п.). В каждом конкретном случае степень виновности уясняется, исходя из объективных обстоятельств, при которых был совершен дисциплинарный проступок. С факта выявления дисциплинарного проступка начинается процедурная деятельность, именуемая в науке административного права дисциплинарным производством, административным процессом144. Процессуальную составляющую такой деятельности отдельные авторы рассматривают в качестве специфической разновидности административного производства юрисдикционного характера145. В законодательстве о государственной службе эти вопросы решены фрагментарно. Так, в Федеральном законе № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» весьма общо сказано о применении и снятии дисциплинарных взысканий (ст. 58), а также содержится специальная статья (ст. 59), именуемая «Служебная проверка», в которой аналогичным образом изложено, что и каким образом следует установить, а также название итогового документа – «Заключение». В нем фиксируются результаты проведенной проверки, а также могут содержаться рекомендации по применению к виновному конкретного наказания или его освобождению от ответственности (п. 2 ч. 9 ст. 59 ФЗ № 79-ФЗ). В проекте Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» (статья 56) также урегулирован порядок проведения служебной проверки. 1. Служебная проверка проводится по решению руководителя правоохранительного органа либо уполномоченного руководителя при необходимости выявления причин, характера и обстоятельств совершенного служащим дисциплинарного проступка, подтверждения наличия или отсутствия обстоятельств, предусмотренных статьями 15, 16 и 76 настоящего Федерального закона, а также по рапорту служащего. 2. В проведении служебной проверки не может участвовать служащий, прямо или косвенно заинтересованный в ее результатах. В этом случае он обязан обратиться к руководителю правоохранительного органа либо уполномоченному руководителю, принявшим решение о проведении служебной проверки, с рапортом об освобождении его от участия в проведении этой проверки. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными. 3. При проведении служебной проверки должны быть приняты меры к объективному и всестороннему установлению: 1. факта совершения служащим дисциплинарного проступка; 2. вины служащего; 3. причин и условий, способствовавших совершению служащим дисциплинарного проступка; 4. характера и размера вреда, причиненного служащим в результате совершения дисциплинарного проступка; 5. наличия или отсутствия обстоятельств, препятствующих прохождению служащим правоохранительной службы. 4. Служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении. В указанный срок не засчитывается время нахождения служащего, в отношении которого проводится служебная проверка, в отпуске, в командировке или на лечении, а также время его отсутствия на службе по иным уважительным причинам. 5. Результаты служебной проверки представляются руководителю правоохранительного органа либо уполномоченному руководителю, принявшим решение о проведении служебной проверки, в виде заключения в письменной форме, которое утверждается ими не позднее чем через пять дней со дня окончания проверки. 6. Служащий, в отношении которого проводится служебная проверка: 1. обязан давать объяснения в устной или письменной форме по обстоятельствам проведения служебной проверки; 2. имеет право: а) представлять заявления, ходатайства и иные документы; б) обжаловать решения и действия (бездействие) служащих, проводящих служебную проверку, руководителю правоохранительного органа либо уполномоченному руководителю, принявшим решение о проведении служебной проверки; в) ознакомиться по окончании служебной проверки с заключением и другими материалами, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну. 7. В заключении по результатам служебной проверки указываются: 1. факты и обстоятельства, установленные по результатам служебной проверки; 2. предложения, касающиеся наложения на служащего дисциплинарного взыскания. Выводы: На основании проведенного анализа нормативных правовых актов о порядке проведения служебных проверок в правоохранительных органах, среди которых: Приказ ФСИН РФ от 17 марта 2009 г. № 104 «Об утверждении инструкции об организации проведения служебных проверок в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы»171; Приказ ФСКН РФ от 9 июня 2006 г. № 194 (ред. от 5 февраля 2009 г.) «Об утверждении инструкции о порядке проведения служебных проверок в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»172; Приказ МВД РФ от 24 декабря 2008 г № 1140 «Об утверждении Инструкции о порядке организации и проведения служебных проверок в органах, подразделениях и учреждениях системы Министерства внутренних дел Российской Федерации»173; Приказ ФТС РФ от 2 сентября 2008 г. № 1083 «Об утверждении Инструкции об организации и о проведении служебной проверки в таможенных органах Российской Федерации»174 представлена Типовая инструкция «О проведении служебной проверки в отношении служащего правоохранительной службы» (Приложение А), которая разработана в соответствии со ст. 56 Проекта федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации», а также вышеперечисленных ведомственных правовых актов, регулирующих порядок проведения служебной проверок. При ее разработке возник ряд вопросов, требующих своего разрешения в процессе законотворческой деятельности при принятии закона о правоохранительной службе и иных актов, обеспечивающих его реализацию. 1. Из 7 органов, отнесенных в Проекте федерального закона «О правоохранительной службе РФ» к числу правоохранительных, а именно: 1) Министерство внутренних дел Российской Федерации; 2) Федеральная миграционная служба; 3) Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; 4) Федеральная служба исполнения наказаний; 5) Федеральная служба судебных приставов; 6) Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации; 7) Федеральная таможенная служба, в настоящее время 4 уже приняли соответствующие нормативные правовые акты, регламентирующие служебную проверку, в связи с чем целесообразность издания модельного нормативного правового акта вызывает сомнение. 2. На основании ч. 9 ст. 56 Проекта федерального закона «О правоохранительной службе в РФ» порядок проведения служебной проверки устанавливается руководителем правоохранительного органа. Данная норма означает, что полномочие по принятию нормативного правового акта, регламентирующего порядок проведения служебной проверки, относится к ведению руководителя правоохранительного органа. В этой связи важным является вопрос об органе, правомочном издать типовой акт по вопросам служебной проверки. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 (ред. от 31 декабря 2008 г.) «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»175 в число федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации входят все органы, признанные в ч. 2 ст. 4 Проекта федерального закона «О правоохранительной службе РФ» правоохранительными, за исключением Федеральной таможенной службы, руководство деятельностью которой осуществляет Правительство Российской Федерации. В этой связи представляется, что типовой акт о порядке проведения служебных проверок в правоохранительном органе может быть издан Президентом Российской Федерации, если данное полномочие будет установлено в федеральном законе о правоохранительной службе. 3. Проект закона не предусматривает такой формы акта, как Типовое положение или инструкция о проведении служебной проверки. Более того, в служебном законодательстве отсутствует практика издания модельных правовых актов. Исключение составляют только типовые положения, утверждаемые законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации в отношении порядка аттестации на муниципальной службе и типовые акты по иным вопросам (см.: ч. 7 ст. 18, ч. 2 ст. 9, ч. 7 ст. 16 Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»). В этой связи необходимо закрепить в законе о правоохранительной службе форму акта, издаваемого по вопросам проведения служебной проверки. 4. Из положений ст. 56 Проекта, регулирующей порядок проведения служебной проверки в настоящую инструкцию не вошел п. 1 ч. 6 ст. 56 Проекта, который предусматривает, что «служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, обязан давать объяснения в устной или письменной форме по обстоятельствам проведения служебной проверки» ввиду того, что данная норма противоречит ч. 1 ст. 51 Конституции РФ, устанавливающей, что «никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом». 5. Полагаем, что принятие Типовой инструкции о порядке проведения служебных проверок в правоохранительном органе целесообразно только после принятия федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации», в котором должны быть установлены правовые основания проведения служебных проверок. В этой связи необходимо изменить существующую редакцию ст. 56 и изложить ч. 9 ст. 56 Проекта федерального закона «О правоохранительной службе в РФ» следующим образом: «порядок проведения служебной проверки устанавливается руководителем правоохранительного органа в соответствии с Типовой инструкцией о порядке проведения служебных проверок в правоохранительном органе, утверждаемой Указом Президента Российской Федерации». 6. Для обеспечения соответствия Конституции РФ (ч. 1 ст. 51) процедуры служебной проверки исключить из ст. 56 законопроекта о правоохранительной службе п. 1 ч. 6, предусматривающий, что «служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, обязан давать объяснения в устной или письменной форме по обстоятельствам проведения служебной проверки», либо изменить редакцию данного пункта на следующую: «служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, вправе давать объяснения в устной или письменной форме по обстоятельствам проведения служебной проверки». Заключение Проведенный анализ законодательства, регулирующего отношения, связанные с проведением аттестации, повышением дисциплины служащих правоохранительной службы, соблюдением норм профессиональной служебной этики и правил делового поведения служащих правоохранительной службы позволяет сформулировать ряд выводов, на основании которых может осуществляться дальнейшее совершенствование законодательства, разработка правовых актов, регламентирующих процедуру аттестации, порядок проведения служебной проверки в отношении служащего правоохранительной службы. 1. В системе правового регулирования проведения аттестации в правоохранительных органах в настоящее время преобладают нормативные правовые акты, регламентирующие порядок аттестации государственных гражданских, а не правоохранительных служащих. 2. Ряд нормативных актов, регламентирующих аттестацию служащих правоохранительных органов, был принят задолго до реформы законодательства в сфере государственной службы вследствие чего положения этих актов содержат терминологию, не соответствующую нормам служебного законодательства, к примеру, сотрудники органов внутренних дел, работники прокуратуры и т.п. Также отдельные процедурные правила проведения аттестации требуют приведения в соответствие с нормами действующего законодательства. 3. При прохождении законодательной процедуры законопроекта «О правоохранительной службы Российской Федерации» и разработке нормативных правовых актов о процедуре аттестации правоохранительных служащих необходимо учесть наиболее существенные изменения в процедуре аттестации, закрепленные в отношении государственных гражданских служащих: во-первых, положения, касающиеся привлечения независимых экспертов. На наш взгляд, в процессе работы над законопроектом следует пересмотреть вопрос об усмотрении председателя в отношении включения в состав комиссии независимых экспертов, и установить обязательное присутствие в составе аттестационной комиссии независимых экспертов. во-вторых, законодательство об аттестации государственных гражданских служащих устанавливает необходимость личного присутствия служащего непосредственно на аттестации. В случае его неявки на аттестацию без уважительной причины к служащему применяются меры дисциплинарного воздействия. По такому пути пошел законодатель в проекте федерального закона «О правоохранительной службе РФ». Однако действующее законодательство об аттестации государственных служащих отдельных правоохранительных органов использует иное правило, в соответствии с которым в случае неявки государственного служащего на заседание аттестационной комиссии без уважительных причин комиссия вправе провести аттестацию служащего и в его отсутствие. При этом ничего не упоминая о возможных мерах ответственности по отношению к служащему в случае неявки его без уважительных причин на аттестацию. в-третьих, существенным повышением гарантий выносимой аттестационной комиссией оценки является предоставляемая новым законодательством о государственной гражданской службе возможность перенесения аттестации на следующее заседание аттестационной комиссии, в случае если аттестуемый гражданский государственный служащий представил дополнительные сведения о своей служебной деятельности. Об этом, в частности, говорит ст. 16 Положения о проведении аттестации гражданских государственных служащих Российской Федерации. Прежнее законодательство об аттестации государственных служащих не предусматривало такой возможности. Полагаем, что данную норму можно закрепить и в актах, регламентирующих аттестацию правоохранительных служащих. и, наконец, в-четвертых, изменения коснулись самих правовых последствий (или решений) по аттестации. Аттестация в соответствии с новым законодательством приобрела более узкое значение, что не могло не сказаться на ее правовых последствиях. При аттестации государственных служащих следует различать два вида правовых последствий: первое это решение аттестационной комиссии, второе окончательное карьерное решение уполномоченного должностного лица в отношении государственного служащего. |