|
Законодатель устанавливает также, что гражданам, находящимся на правоохранительной службе, присваиваются специальные звания и классные чипы17***. В ч. 1 ст. 4 проекта федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» (2004 г.) правоохранительная служба была определена как «вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины правоохранительной службы». Данная формулировка полностью соответствует положению ст. 7 Федерального закона № 58-ФЗ. Новый проект федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» (2009 г.) в ч. 1 ст. 4 предусматривает несколько иную формулировку и закрепляет, что правоохранительная служба вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы. Правоохранительная служба может осуществляться не на должностях правоохранительной, службы в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами о правоохранительных органах и (или) актами Президента Российской Федерации. Гражданам, проходящим правоохранительную службу, присваиваются специальные звания. А.Н.Ткач полагает, что пока не принят самостоятельный федеральный закон о правоохранительной службе, определить, какие субъекты 21 17 Спектор А.Л., Туманов Э.В. Научно-практический комментарии к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государствеиной службы Российской Федерации» (постатейный). М.: "ЮРКОМПЛНИ", 2009. |
должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности, и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина с присвоением специальных званий и классных чинов правоохранительной службы. В ч. 1 ст. 4 проекта Федерального закона 2004 г. «О правоохранительной службе Российской Федерации»2правоохранительная служба определена как «вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины правоохранительной службы». Данная формулировка полностью соответствует положению ст. 7 Федерального закона № 58-ФЗ. Новый Проект федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» (2009 г.) в ч. 1 ст. 4 предусматривает несколько иную формулировку и закрепляет, что правоохранительная служба вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы. Правоохранительная служба может осуществляться не на должностях правоохранительной службы в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами о правоохранительных органах и (или) актами Президента Российской Федерации. Гражданам, проходящим правоохранительную службу, присваиваются специальные звания. Как справедливо отмечают авторы Комментария к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ключевым при определении понятия «правоохранительная служба» является понятие «правоохрана» или «правоохранительная деятельность»3. Под «правоохранительной деятельностью» в теории права и государства принято понимать одну из форм осуществления функций государства посредством оперативной работы государственных органов по охране норм права от нарушений, защите субъективных прав участников правоотношений и обеспечению выполнения возложенных на них юридических обязанностей. Результатом правоохранительной деятельности является издание правоприменительных актов, служащих целям профилактики преступлений и иных правонарушений, восстановлению нарушенных прав, привлечению к юридической ответственности лица, совершившего противоправное деяние. А.Н. Ткач полагает, что пока не принят самостоятельный федеральный закон о правоохранительной службе, определить, какие субъекты осуществляют правоохранение и соответственно являются правоохранительными органами, непросто4. Однако некоторые выводы можно сделать на основании анализа норм действующего законодательства. Исходя из содержания ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» к исследуемому кругу можно относить государственные органы, службы и учреждения, осуществляющие функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Необходимо отметить, что правоохранительные функции органов государственной власти Российской Федерации закреплены в российском законодательстве, в частности в законах Российской Федерации № 1026-1 от 18 апреля 1991 г. «О милиции», № 5473-1 от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»5; федеральных законах № 114-ФЗ (ред. от 1 апреля 2005 г.) «О службе в таможенных органах Российской Федерации»6, № 144 от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности»7, № 2202-1 от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации»8 и других нормативных правовых актах. Однако при анализе круга субъектов правоохранительной деятельности следует учитывать ряд важных обстоятельств, поскольку, с одной стороны, в одном органе может быть предусмотрена как правоохранительная служба, так и государственная гражданская, военная служба. Например, органы федеральной службы безопасности комплектуются (в том числе на конкурсной основе) военнослужащими, федеральными государственными гражданскими служащими и работниками9. С другой стороны, в обеспечении одного направления правоохранительной службы могут быть задействованы несколько государственных органов. Например, согласно ст. 5 Федерального закона от 27 мая 1996 г. (ред. от 14 июля 2008 г.) № 57-ФЗ «О государственной охране»10 государственную охрану осуществляют федеральные органы государственной охраны, а в обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы Федеральной службы безопасности, органы внутренних дел Российской Федерации и внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации, органы внешней разведки Российской Федерации, федеральные органы правительственной связи и информации, Вооруженные Силы Российской Федерации, органы пограничной службы Российской Федерации и иные государственные органы обеспечения безопасности11. Некоторые указания на органы, где может быть предусмотрена правоохранительная служба, можно обнаружить в реквизитах отдельных нормативных правовых актов. Примером такого акта может служить Федеральный закон № 45-ФЗ от 20 апреля 1995 г. (ред. от 22 августа 2004 г.) «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»12. По смыслу этого акта правоохранение осуществляют: прокуроры; следователи; лица, производящие дознание; лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность; сотрудники органов внутренних дел, осуществляющие охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, а также исполнение приговоров, определений и постановлений судов (судей) по уголовным делам, постановлений органов расследования и прокуроров; сотрудники органов федеральной службы безопасности; сотрудники органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. В Указе Президента Российской Федерации от 5 июня 2003 г. № 613 «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»13 дана характеристика одного из видов правоохранительных органов и определены некоторые вопросы прохождения правоохранительной службы в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Исходя из вышесказанного, к органам, в которых может быть предусмотрена правоохранительная служба, отдельные авторы относят: 1) органы прокуратуры; 2) органы внутренних дел; 3) органы государственного контроля за распространением наркотических средств; 4) таможенные органы; 5) службу судебных приставов; 6) в некотором смысле силы обеспечения безопасности Российской Федерации14. Выделение данной совокупности органов, делая предметнее разговор о правоохранительной службе, тем не менее, не снимает остроты существующих проблем. Это видно из материальных и процессуальных норм, регулирующих государственную службу в данных органах. В этой связи необходимо, на наш взгляд, включить в проект Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» норму, содержащую перечень правоохранительных органов. В редакции законопроекта о правоохранительной службе 2004 г. в ч. 3 ст. 4 было определено, что перечень государственных органов, в которых предусмотрена правоохранительная служба, устанавливается Президентом Российской Федерации. Новый проект федерального закона «О правоохранительной службе РФ» в ч. 2 ст. 4 более четко определяет функции органов, которые законодатель относит к числу правоохранительных, и устанавливает, что правоохранительная служба предусматривается в федеральных органах государственной власти, в ведении которых находятся вопросы внутренних дел, исполнения наказаний, контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, фельдъегерской связи, таможенного дела, миграции, обеспечения установленного порядка деятельности судов и принудительного исполнения судебных решений и актов других органов, пожарной безопасности и гражданской обороны. А в ч. 3 предусмотрено, что перечень правоохранительных органов и соответствующих специальных званий, присваиваемых служащим этих органов, утверждается Президентом Российской Федерации. Поскольку закон о правоохранительной службе еще не принят и нет соответствующего Указа Президента РФ, устанавливающего перечень правоохранительных органов, следует исходить из установленной в Указе Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 (ред. от 31 декабря 2008 г.) «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»15 системы органов исполнительной власти и анализа их функций. I. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам Министерство внутренних дел Российской Федерации Федеральная миграционная служба Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Министерство юстиции Российской Федерации Федеральная служба исполнения наказаний Федеральная служба судебных приставов Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (федеральная служба) III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации Федеральная таможенная служба требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, возникает необходимость решения вопроса о правовых основаниях участия независимых экспертов в процедуре аттестации правоохранительных служащих и их статусе. В отношении состава аттестационной комиссии. В настоящее время положения нормативных правовых актов, регулирующих вопросы государственной службы, в частности ч. 10 ст. 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ст. 8 Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих указывают на необходимость включения в состав аттестационных комиссий независимых экспертов из числа представителей научных и образовательных учреждений, иных организаций. В ст. 8 Положения также установлено, что число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов аттестационной комиссии. То есть применительно к государственной гражданской службе в состав аттестационных комиссий независимые эксперты должны включаться в обязательном порядке. Хотелось бы остановиться на вопросе о том, кто такие независимые эксперты, каковы цели и задачи их участия в работе аттестационных комиссий. Под независимыми экспертами понимаются представители научных и образовательных учреждений, органов местного самоуправления, общественных объединений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по соответствующему запросу органа государственной власти в качестве экспертов – специалистов по вопросам, связанным с государственной службой и отвечающие установленным требованиям. Целью деятельности независимых экспертов является повышение профессионального уровня кадров на государственной службе на основе объективной, комплексной оценки его состояния и научного обоснования путей их профессионального развития, принятия конкретных управленческих кадровых решений; обеспечение обновления кадрового потенциала государственных органов с учетом новых потребностей государственного управления в кадрах современных квалификаций и специализаций. Основными задачами деятельности независимых экспертов, участвующих в конкурсной комиссии государственного органа, являются: оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности государственной службы; оценка соответствия профессиональных и личностных качеств кандидата установленным квалификационным требованиям к вакантной должности государственной гражданской службы; внедрение современных технологий управления персоналом на государственной службе с учетом научно-практических разработок. Основными принципами работы независимых экспертов являются профессионализм, компетентность, объективность, принципиальность, открытость, соблюдение нравственно-этических норм. В отношении правоохранительной службы вопрос о привлечении независимых экспертов решается по-иному, в Проекте федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» (ч. 4 ст. 36) также, как и в Федеральном законе № 79ФЗ урегулирован вопрос о привлечении независимых экспертов. Однако их участие в составе аттестационной комиссии не является обязательным, поскольку норма предусматривает, что только в случае необходимости по решению председателя аттестационной комиссии к ее работе с правом совещательного голоса могут привлекаться также представители научных и образовательных учреждений, других организаций специалисты по вопросам деятельности правоохранительных органов. На наш взгляд, в процессе работы над законопроектом следует пересмотреть вопрос об усмотрении председателя в отношении включения в состав комиссии независимых экспертов, и установить обязательное присутствие в составе аттестационной комиссии независимых экспертов. Как показала практика проведения аттестации еще до вступления в силу Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в аттестационные комиссии государственных и муниципальных органов независимые эксперты либо вообще не привлекались, либо их участие было крайне незначительным. В современной практике деятельности государственных и муниципальных органов нередки случаи проведения аттестации «для своих», когда аттестационная комиссия, состоящая исключительно из служащих государственного или муниципального органа, принимает положительное решение по аттестации служащего, крайне мало интересуясь результатами его служебной деятельности39. Новейшее законодательство о государственной гражданской службе, требуя обязательного участия независимых экспертов в аттестационных комиссиях, разумеется, заботится о повышении объективности оценок, выносимых аттестационными комиссиями. Хотелось бы отметить, что ст. 3 Проекта федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации», определяющая правовые основы правоохранительной службы, устанавливает, что в случаях, не урегулированных Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», настоящим Федеральным законом, а также федеральными законами о правоохранительных органах, к правоотношениям, связанным с правоохранительной службой, применяются нормы законодательства Российской Федерации, касающиеся государственной гражданской службы, а при их отсутствии нормы трудового законодательства Российской Федерации. Данная норма закрепляет приоритет норм служебного законодательства над нормами трудового права в регулировании служебных отношений и возможность использования норм, установленных для гражданских служащих, в отношении правоохранительных служащих, если отсутствует специальная норма. Поскольку процедурные правила проведения аттестации не касаются существенных различий в правовом положении государственных гражданских служащих и служащих правоохранительной службы, не затрагивают специфику данных видов |