|
наркотических средств и психотропных веществ, таможенного дела, исполнения наказания и т.д.'15 В редакции законопроекта о правоохранительной службе 2004 г. в ч. 3 ст. 4 было определено, что перечень государственных органов, в которых предусмотрена правоохранительная служба, устанавливается Президентом Российской Федерации, Новый проект федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» в ч. 2 сг. 4 более четко определяет функции органов, которые законодатель относит к числу правоохранительных, и устанавливает, что правоохранительная служба предусматривается в федеральных органах государственной власти, в ведении которых находятся вопросы внутренних дел, исполнения наказаний, контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, фельдъегерской связи, таможенного дела, миграции, обеспечения установленного порядка деятельности судов и принудительного исполнения судебных решений и актов других органов, пожарной безопасности и гражданской обороны. А в ч. 3 предусмотрено, что перечень правоохранительных органов и соответствующих специальных званий, присваиваемых служащим этих органов, утверждается Президентом Российской Федерации. Поскольку в настоящее время закон о правоохранительной службе еще не принят и нет соответствующего Указа Президента РФ, устанавливающего перечень правоохранительных органов, следует исходить из установленной в Указе Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 (ред. от 19 января 2010 г.) «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»36системы органов исполнительной власти и анализа их функций. !. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные*4 27 5 Калинина Н.С. Правоохранительная служба как отдельный вид государственной службы Российской Федерации. Критерии правоохранительной службы ИРоссийский следователь. 2007. № 10. 4 Собрание законодательства РФ. 2008. № 20. Ст. 2290. |
должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности, и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина с присвоением специальных званий и классных чинов правоохранительной службы. В ч. 1 ст. 4 проекта Федерального закона 2004 г. «О правоохранительной службе Российской Федерации»2правоохранительная служба определена как «вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины правоохранительной службы». Данная формулировка полностью соответствует положению ст. 7 Федерального закона № 58-ФЗ. Новый Проект федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» (2009 г.) в ч. 1 ст. 4 предусматривает несколько иную формулировку и закрепляет, что правоохранительная служба вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы. Правоохранительная служба может осуществляться не на должностях правоохранительной службы в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами о правоохранительных органах и (или) актами Президента Российской Федерации. Гражданам, проходящим правоохранительную службу, присваиваются специальные звания. Как справедливо отмечают авторы Комментария к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ключевым при определении понятия «правоохранительная служба» является понятие «правоохрана» или «правоохранительная деятельность»3. Под «правоохранительной деятельностью» в теории права и государства принято понимать одну из форм осуществления функций государства посредством оперативной работы государственных органов по охране норм права от нарушений, защите субъективных прав участников правоотношений и обеспечению выполнения возложенных на них юридических обязанностей. Результатом правоохранительной деятельности является издание правоприменительных актов, служащих целям профилактики преступлений и иных правонарушений, восстановлению нарушенных прав, привлечению к юридической ответственности лица, совершившего противоправное деяние. А.Н. Ткач полагает, что пока не принят самостоятельный федеральный закон о правоохранительной службе, определить, какие субъекты осуществляют правоохранение и соответственно являются правоохранительными органами, непросто4. Однако некоторые выводы можно сделать на основании анализа норм действующего законодательства. Исходя из содержания ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» к исследуемому кругу можно относить государственные органы, службы и учреждения, осуществляющие функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Необходимо отметить, что правоохранительные функции органов государственной власти Российской Федерации закреплены в российском законодательстве, в частности в законах Российской Федерации № 1026-1 от 18 апреля 1991 г. «О милиции», № 5473-1 от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»5; федеральных законах № 114-ФЗ (ред. от 1 апреля 2005 г.) «О службе в таможенных органах Российской Федерации»6, № 144 от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности»7, № 2202-1 от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации»8 и других нормативных правовых актах. Однако при анализе круга субъектов правоохранительной деятельности следует учитывать ряд важных обстоятельств, поскольку, с одной стороны, в одном органе может быть предусмотрена как правоохранительная служба, так и государственная гражданская, военная служба. Например, органы федеральной службы безопасности комплектуются (в том числе на конкурсной основе) военнослужащими, федеральными государственными гражданскими служащими и работниками9. С другой стороны, в обеспечении одного направления правоохранительной службы могут быть задействованы несколько государственных органов. Например, согласно ст. 5 Федерального закона от 27 мая 1996 г. (ред. от 14 июля 2008 г.) № 57-ФЗ «О государственной охране»10 государственную охрану осуществляют федеральные органы государственной охраны, а в обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы Федеральной службы безопасности, органы внутренних дел Российской Федерации и внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации, органы внешней разведки Российской Федерации, федеральные органы правительственной связи и информации, Вооруженные Силы Российской Федерации, органы пограничной службы Российской Федерации и иные государственные органы обеспечения безопасности11. Некоторые указания на органы, где может быть предусмотрена правоохранительная служба, можно обнаружить в реквизитах отдельных нормативных правовых актов. Примером такого акта может служить Федеральный закон № 45-ФЗ от 20 апреля 1995 г. (ред. от 22 августа 2004 г.) «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»12. По смыслу этого акта правоохранение осуществляют: прокуроры; следователи; лица, производящие дознание; лица, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность; сотрудники органов внутренних дел, осуществляющие охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, а также исполнение приговоров, определений и постановлений судов (судей) по уголовным делам, постановлений органов расследования и прокуроров; сотрудники органов федеральной службы безопасности; сотрудники органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. В Указе Президента Российской Федерации от 5 июня 2003 г. № 613 «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»13 дана характеристика одного из видов правоохранительных органов и определены некоторые вопросы прохождения правоохранительной службы в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Исходя из вышесказанного, к органам, в которых может быть предусмотрена правоохранительная служба, отдельные авторы относят: 1) органы прокуратуры; 2) органы внутренних дел; 3) органы государственного контроля за распространением наркотических средств; 4) таможенные органы; 5) службу судебных приставов; 6) в некотором смысле силы обеспечения безопасности Российской Федерации14. Выделение данной совокупности органов, делая предметнее разговор о правоохранительной службе, тем не менее, не снимает остроты существующих проблем. Это видно из материальных и процессуальных норм, регулирующих государственную службу в данных органах. В этой связи необходимо, на наш взгляд, включить в проект Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» норму, содержащую перечень правоохранительных органов. В редакции законопроекта о правоохранительной службе 2004 г. в ч. 3 ст. 4 было определено, что перечень государственных органов, в которых предусмотрена правоохранительная служба, устанавливается Президентом Российской Федерации. Новый проект федерального закона «О правоохранительной службе РФ» в ч. 2 ст. 4 более четко определяет функции органов, которые законодатель относит к числу правоохранительных, и устанавливает, что правоохранительная служба предусматривается в федеральных органах государственной власти, в ведении которых находятся вопросы внутренних дел, исполнения наказаний, контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, фельдъегерской связи, таможенного дела, миграции, обеспечения установленного порядка деятельности судов и принудительного исполнения судебных решений и актов других органов, пожарной безопасности и гражданской обороны. А в ч. 3 предусмотрено, что перечень правоохранительных органов и соответствующих специальных званий, присваиваемых служащим этих органов, утверждается Президентом Российской Федерации. Поскольку закон о правоохранительной службе еще не принят и нет соответствующего Указа Президента РФ, устанавливающего перечень правоохранительных органов, следует исходить из установленной в Указе Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 (ред. от 31 декабря 2008 г.) «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»15 системы органов исполнительной власти и анализа их функций. I. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам Министерство внутренних дел Российской Федерации Федеральная миграционная служба Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Министерство юстиции Российской Федерации Федеральная служба исполнения наказаний Федеральная служба судебных приставов Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (федеральная служба) III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации Федеральная таможенная служба Выводы: На основании проведенного анализа нормативных правовых актов о порядке проведения служебных проверок в правоохранительных органах, среди которых: Приказ ФСИН РФ от 17 марта 2009 г. № 104 «Об утверждении инструкции об организации проведения служебных проверок в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы»171; Приказ ФСКН РФ от 9 июня 2006 г. № 194 (ред. от 5 февраля 2009 г.) «Об утверждении инструкции о порядке проведения служебных проверок в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»172; Приказ МВД РФ от 24 декабря 2008 г № 1140 «Об утверждении Инструкции о порядке организации и проведения служебных проверок в органах, подразделениях и учреждениях системы Министерства внутренних дел Российской Федерации»173; Приказ ФТС РФ от 2 сентября 2008 г. № 1083 «Об утверждении Инструкции об организации и о проведении служебной проверки в таможенных органах Российской Федерации»174 представлена Типовая инструкция «О проведении служебной проверки в отношении служащего правоохранительной службы» (Приложение А), которая разработана в соответствии со ст. 56 Проекта федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации», а также вышеперечисленных ведомственных правовых актов, регулирующих порядок проведения служебной проверок. При ее разработке возник ряд вопросов, требующих своего разрешения в процессе законотворческой деятельности при принятии закона о правоохранительной службе и иных актов, обеспечивающих его реализацию. 1. Из 7 органов, отнесенных в Проекте федерального закона «О правоохранительной службе РФ» к числу правоохранительных, а именно: 1) Министерство внутренних дел Российской Федерации; 2) Федеральная миграционная служба; 3) Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; 4) Федеральная служба исполнения наказаний; 5) Федеральная служба судебных приставов; 6) Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации; 7) Федеральная таможенная служба, в настоящее время 4 уже приняли соответствующие нормативные правовые акты, регламентирующие служебную проверку, в связи с чем целесообразность издания модельного нормативного правового акта вызывает сомнение. 2. На основании ч. 9 ст. 56 Проекта федерального закона «О правоохранительной службе в РФ» порядок проведения служебной проверки устанавливается руководителем правоохранительного органа. Данная норма означает, что полномочие по принятию нормативного правового акта, регламентирующего порядок проведения служебной проверки, относится к ведению руководителя правоохранительного органа. В этой связи важным является вопрос об органе, правомочном издать типовой акт по вопросам служебной проверки. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 (ред. от 31 декабря 2008 г.) «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»175 в число федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации входят все органы, признанные в ч. 2 ст. 4 Проекта федерального закона «О правоохранительной службе РФ» правоохранительными, за исключением Федеральной таможенной службы, руководство деятельностью которой осуществляет Правительство Российской Федерации. В этой связи представляется, что типовой акт о порядке проведения служебных проверок в правоохранительном органе может быть издан Президентом Российской Федерации, если данное полномочие будет установлено в федеральном законе о правоохранительной службе. 3. Проект закона не предусматривает такой формы акта, как Типовое положение или инструкция о проведении служебной проверки. Более того, в служебном законодательстве отсутствует практика издания модельных правовых актов. Исключение |