|
18 ются сложные проблемы ее организации, но термин «деятельность» не раскрывает социальной сущности управления, его специфического места и роли в жизни людей. Управление есть деятельность с особым местом, ролью и функциями в £ 1 системе деятельности . Более конкретно, юридические науки, и, в частности, наука административного права, раскрывают сущность управления через термин «воздействие». Характеризуя природу воздействия, вносят следующие уточнения: властное и волевое, или, властно-волевое воздействие2. Видный отечественный теоретик Г.В. Атаманчук, предлагает следующее определение: «государственное управление есть властное управляющее воздействие, опирающееся на государство организованную силу общества»3. Сегодня в теории административно-государственного управления выделяются несколько исторически сложившихся школ и направлений. Ведущими среди них являются американская, английская, французская и немецкая. Во Франции теория административно-государственного управления сложилась в известной мере как итог развития науки государственного (или конституционного) права. Начиная с конца XIX века в работах по конституционному праву ясно прослеживается тенденция к политизации. В монографии А. Эсмена «Элементы конституционного права», вышедшей в 1895 г., не просто излагаются нормы конституционного права, но сделана попытка, дать более широкую картину государственного управления в стране. Значительно расширили традици* онные рамки конституционного права Л. Дюги и М. Ориу, которые сформулировали в своих работах понятие института, заложив основы институционального подхода к административно-государственному управлению4. Однако классиком теории административно-государственного управления во Франции по праву считают Анри Файоля. Его «теория администрации» излоф1 1 Солодкая М.С. К единству социального и технического: проблемы и тенденции развития научных подходов к управлению. Оренбург, 1997. С.118. 2 Административное право России.М., 2002. 3 Атаманчук Г.В. Указ, соч., С. 148 4 Hauriou М. La Theorie institution et la formation essai de vitalisme sociale 11 Cah. Nouv. J. 1925. №4. P. 10. |
коне, сделать понятными и доступными ее прикладные технологии. 1.2. Рассуждения о методе Для любой науки весьма важным представляется определение ее методологических оснований. Начнем с традиционного — определения объекта и предмета. Объектом теории административно-государственного управления является административно-государственная деятельность. На втором Совещании экспертов ООН было дано определение административно-государственной деятельности как «процесса достижения национальных целей и задач через государственные организации»24 . При этом подчеркивалось, что понятие административногосударственной деятельности может быть распространено на администраторов службы исполнительных, законодательных и судебных органов. В свете этого определения предметом теории административно-государственного управления является научное обоснование процесса достижения оптимального государственного управления путем организации. Американский политолог Маршелл Даймок в своей работе «Философия администрирования» приходит к выводу, что современная теория административно-государственного управления — это «новый научный синтез, имеющий необходимое отношение ко всем областям знания и всем вопросам, которые входят в осуществление официальной политики и программ»25 . Следует подчеркнуть, что теория административно-государственного управления является междисциплинарной наукой. Как показал наш экскурс в историю, это научное направление возникло на пересечении теории политики и менеджмента (при ведущей роли политологии); впоследствии во многом использовались достижения других социальных наук — психологии, философии, социологии. Интересным и неожиданным является сравнение теории административно-государственного управления с медициной, которое предлагается в монографии под редакцией американского политолога Ф. Мошера. Здесь обращается внимание на концептуальное сходство предметов данных наук, на первый взгляд чрезвычайно далеких друг от друга. Так, медицина требует знаний очень многих «пограничных» с ней дисциплин — анатомии, химии, физики. Однако экскурсы в эти науки еще не предполагают знания предмета методами, что означает периодическую сменяемость крупных администраторов. Это также препятствует выработке единой стратегии бюрократического аппарата. Вместе с тем тезис о том, что бюрократия превратилась в реальную политическую силу современного государства, не вызывает возражений. 2. Ведущие научные школы административно государственного управления в странах Запада 2.1. Американская школа административногосударственного управления Сегодня в теории административно-государственного управления выделяются несколько исторически сложившихся школ и направлений. Ведущими среди них являются американская, английская, французская и немецкая. Американская школа «public administration» имеет общую эмпирическую направленность своих исследований. Это неудивительно, поскольку политологическая традиция в этой стране с самого начала имела эмпирическую ориентацию. О преимуществах эмпиризма в политической теории говорили и говорят многие ее представители. Профессор Дж. Дрижек из Орегонского университета подчеркивает, что любой прогресс в научных исследованиях «может быть охарактеризован как возрастающая способность науки справляться со случайностью в эмпирических проблемах»1. Еще более категоричен Дж. Ганнелл. «Наивно или претенциозно рассчитывать, — пишет он, — что перестройка политической жизни, государственного управления может произойти на основе проникновения в суть экзистенциализма, феноменологии, лингвистического анализа, герменевтики, критической теории и метаэтики»2. Дж. Ганнелл полагает, что только на основе обобщения практики политической жизни, политического и государственного управления может плодотворно развиваться теоретическая мысль. Идеи Дж. Ганнелла полностью разделяет известный американский политолог Ю. Меен: «Наилучшая стратегия для политических наук, — подчеркивает он, — состоит в том, чтобы в максимальной степени быть строго эмпиричным»3. Несколько в другом аспекте рассматривает проблему эмпиризма в политических науках Р. Лейн. Он полагает, что в условиях научно-технической революции происходит десятилетия она испытывает значительное влияние американских политологов. Это влияние особенно заметно в прикладных исследованиях, которым уделяется больше внимания, чем в предыдущий период. 2.3. Французская школа административногосударственного управления Во Франции теория административно-государственного управления сложилась в известной мере как итог развития науки государственного (или конституционного) права. Начиная с конца XIX века в работах по конституционному праву ясно прослеживается тенденция политизации. Уже в монографии А. Эсмена «Элементы конституционного права», вышедшей в 1895 г., не просто излагаются нормы конституционного права, но сделана попытка дать более широкую картину государственного управления в стране. Значительно расширили традиционные рамки конституционного права Л. Дюги и М. Ориу, которые сформулировали в своих работах понятие института, заложив основы институционального подхода к административногосударственному управлению42 . Однако классиком теории административногосударственного управления во Франции по праву считают Анри Файоля. Не будет преувеличением сказать, что А. Файоль является наиболее значительной фигурой, которую Европа дала науке управления в первой четверти XX века. Его «теория администрации» изложена в книге «Общее и промышленное управление», опубликованной в 1916 г. Файоль возглавлял созданный им Центр административных исследований. Он доказывал, что сформулированные им принципы управления являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте. Одним из крупнейших заказов, выполненных Центром административных исследований, стало изучение организации работы почтово-телеграфного ведомства. Этой и другим проблемам реформы государственного управления, общественных учреждений и системы образования А. Файоль уделял значительное внимание в своей деятельности. Он также первым поставил проблему организованного обучения менеджменту во Франции. |