|
раскладок; о разделении земских путей сообщения на губернские и уездные; I ■* ' об отнесении уездных земских дорог в разряд проселочных; об изменении направления земских дорог; об учреждении выставок местных произведений; о временном устранении от должностей членов земских управ». Министр МВД Российской империи утверждал согласно Ст. 92 «Положения» постановления земских собраний: «о займах, превышающих двухгодовую сумму земского сбора; об отнесении губернских земских дорог в разряд проселочных; о сборах за проезд по земским путям сообщения; об открытии ярмарок сроком более четырнадцати дней и о перенесении или изменении сроков существующих ярмарок; о перенесении существующих пристаней; о разделении имуществ и заведений общественного призрения на губернские и уездные». Земские учреждения стали открываться постепенно, начиная с февраля 1865 г. Первым было открыто Самарское губернское собрание 28 февраля 1865 г. К 1 января 1866 г. земства были введены в 19 губерниях, в 1866 г. —€ еще в 9, в 1869 — в Бессарабской области, в 1870 г. — в Вологодской и Пермской губерниях, в 1875 г. — в Уфимской. К 1876 г. — в 34 губерниях Европейской России и Области войска Донского (из 59 губерний и 16 областей). В 22 губерниях в составе земских гласных в первые 6 лет было: дворян — 44,9%; крестьян — 37,4%; духовенства — 0,5%; прочих — 17,2%. Из 100 человека гласных 45 были дворяне, то есть они составляли почти половину всех остальных сословий . В то же время, нельзя не заметить, что «Положение о земствах» не предусматривало создания стройной и централизованной системы. В ходе реализации реформы не было создано единого представительного органа, возглавлявшего работу всех земств. Когда в 1865 г. в Петербурге губернское земское собрание поставило вопрос о создании такого органа, оно было попросту закрыто правительством. В правительственных сферах раздавались голоса в пользу реформы Государственного совета и созда143ПСЗРИ. Собр.2. Т.ХХХ1Х. Отд.1. № 40457 144Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. Т.П. СПб.,1908. С. 130-134. 115 |
307 сохранилось и внеэкономическое принуждение: временнообязанное состояние; круговая порука; телесные наказания. Реформы местного самоуправления. Жизнь в России наглядно демонстрировала неспособность царской администрации выполнять предназначенные ей функции. В среде чиновников процветали лихоимство; рутинность; небрежность. Ничто не помогало исправить положение: ни суровые указы; ни жестокие наказания; ни контроль сверху. Идея реформы заключалась в объединении, до известной степени, администрируемых с администраторами, то есть введение местного самоуправления на основе постоянного взаимного контроля на уровне уезда и губернии. Проект устройства земств как всесословных органов самоуправления разрабатывался с 1859 г. Государь предуказал: “Необходимо предоставить хозяйственному управлению в уезде большее единство, большую самостоятельность и большее доверие” и потребовал, чтобы “дело это непременно было окончено до 1 января 1864 г.” Воля государя была выполнена в срок, и 1 января 1864 г. было издано “Положение о губернских и земских169 уездных учреждениях”. Устанавливались три курии избирателей: местные землевладельцы; крестьянские общества; городские избиратели. Они избирали земских гласных (на 3 года), которые составляли уездное земское собрание. Собрание избирало свой исполнительный орган — уездную земскую управу, а также губернских земских гласных. Губернские земские гласные составляли губернское земское собрание, которое избирало губернскую земскую управу. Новые органы управления — земства: заведовали имуществами, капиталами и денежными сборами на местах; призрением, попечением, страхованием, образованием, здравоохранением и т.д.содержали земские сооружения, пути сообщения, существовавших за их счет. Земские учреждения стали открываться постепенно, начиная с февраля 1865 г. Первым было открыто Самарское губернское собрание 28 февраля 1865 г.К 1 января 1866 г. земства были введены в 19 губерниях, в 1866 г. — еще в 9, в 1869 — в Бессарабской области, в 1870 г. — в Вологодской и Пермской губерниях, в 1875 г. — в Уфимской. К 1876 г. — в 34 губерниях Европейской России и Области войска Донского (из 59 губерний и 16 областей). В последней они были затем отменены. Вводя земские учреждения, правительство сделало, так сказать, уступку истории, “дав перевес в составе земских собраний” дворянству как “классу более образованному и развитому” и “уже несколько опытному в гражданской жизни”. Так, в 22 губерниях в составе земских гласных в первые 6 лет было: дворян — 44,9%; крестьян — 37,4%; духовенства — 0,5%; прочих — 17,2%. Итак, из 100 человека гласных 45 были дворяне, то есть они составляли почти половину всех остальных сословий. В то же время, нельзя не заметить, что “Положение о земствах” не предусматривало создания стройной и централизованной системы. В ходе реализации реформы не было создано единого представительного органа, возглавлявшего работу всех земств.Когда в 1865 г. в Петербурге губернское земское собрание поставило вопрос о создании 169 Слово “земство” по своей этимологии соответствовало немецкому слову “ландтаг”. 308 такого органа, оно было попросту закрыто правительством. В правительственных сферах раздавались голоса в пользу реформы Государственного совета и создания в нем “нижней палаты” — “Съезда государственных гласных” с законосовещательными правами, но они были категорически отвергнуты монархом и его окружением. Более того, вводились запреты на контакты между земствами разных губерний из-за опасения образования единой оппозиции. Функционирование земских учреждений допускалось только на губернском и уездных уровнях. В ходе реформы не было создано также и низшего звена, которое могло бы логически замкнуть всю систему земских учреждений — волостного земства. Не случайно, современники подсмеивались над земством, называя его “зданием без фундамента и крыши”.К недостаткам надо отнести также неточность разграничения сфер земств и администрации по хозяйственно-распорядительным вопросам. Однако вся административнополицейская власть на местах, как и ранее, оставалась в руках правительства. В соответствии с “Положением” 1864 г. губернатор имел право “остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам и общегосударственным пользам”. Отсутствие достаточных материальных средств и собственного исполнительного аппарата усиливали зависимость земств от правительственных органов. Многие образованные и способные люди не могли быть избраны в гласные, не имея определенного состояния. Председатели губернских земских собраний усердно пользовались предоставленной властью запрещать обсуждение нежелательных им или дворянству вопросов. Видимо, подобные обстоятельства, а также излишняя категоричность, которая, как известно, была присуща В.И. Ленину, дали ему основания утверждать, что земство с самого начало было осуждено на то, чтобы “быть пятым колесом в телеге русского самодержавия”170 . Однако факты показали несостоятельность такого выражения, а время раскрыло глаза на то, чего мы не хотели видеть. Земские учреждения, например, добились успеха в распространении начального образования и медицинского дела. Школы и больницы земств стояли гораздо выше, чем прежние, дореформенные. Так, на поддержание первоначальных школ и вообще на распространение народного просвещения земства постепенно из года в год увеличивали затраты (см. табл.9). Таблица 9 Расходы земства на нужды просвещения171 Год Сумма (в рублях) 1869 34 000 1871 53 000 1873 73 000 1875 102 000 170 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т.5. С.35 171 Заисмствована из: Толмачев Е.П. Александр II и его время. Кн.1. М., 1998. С.222. |