|
проекта его консервативно-охранительная направленность усилилась. В чал стности, было изменено первоначальное положение, предусматривавшее наличие отдельных председателей для распорядительного и исполнительного . органов. Государственный Совет пришел к выводу, что в интересах правительства совмещение обеих должностей, так как усиление значения и авториф тета городского головы будет «лучшим ручательством против незаконных * постановлений» и в думе и управе. С той же охранительной целью городской а голова был наделен правом приостанавливать исполнение определений ду-ф мы, признанных им противозаконными. Наиболее консервативно настроенные силы пытались добиться расширения права вмешательства администрации в деятельность городских дум. На одном из последних этапов прохождения проекта в собрании соединенных департаментов Государственного Совета было поддержано предложение о создании на местах органа надзора за деятельностью городского общественного управления губернского по городским делам присутствия, правомочного не только утверждать или отклонять постановления дум, но и выносить решения по существу вопроса. Однако Министерство внутренних дел не считало возможным пойти так далеко по пути ограничения самостоятельности органов общественного управления. Министр внутренних дел А.Е. Тимашев доказывал, что столь широкие полномочия «должны подорвать ту самостоятельность в делах городского хозяйства и устройства, которая присваивается городскому управлению другими статьями проекта, и в этом отношении Городовое положение существенно отступило бы от Положения о земских учреждениях». Общее собрание Государственного Совета нашло нежелательным слишком большой разрыв в объеме прав, предоставляемых двум органам местного общественного управления. Вопрос о наделении губернских присутствий правом вмешиваться непосредственно в деятельность городского самоуправления был решен отрицательно. Реформа для своего времени была, безусловно, прогрессивной, хотя и носила ограниченный, «половинчатый» характер. Компетенция органов са127 |
На новые общественные учреждения были возложены задачи по управлению муниципальным хозяйством. В их ведение передавался широкий круг вопросов городского хозяйства и благоустройства: водоснабжение, канализация, уличное освещение,, транспорт, озеленение, градостроительные проблемы и т. п. Городские думы были обязаны заботиться также и об «общественном благосостоянии»: оказывать содействие в обеспечении населения продовольствием, принимать меры против пожаров и других бедствий, способствовать охране «народного здравия» (устраивать больницы, помогать полиции в проведении санитарно-гигиенических мероприятий), принимать меры против нищенства, способствовать распространению народного образования (учреждать школы, музеи и т.д.). Органы самоуправления в рамках очередной компетенции наделялись правом самостоятельности. Функции контроля, осуществляемые губернской администрацией, были сведены к надзору за «законностью действий» общественного управления. Законодательно ограничив компетенцию дум сферой хозяйственной деятельности, самодержавное правительство стремилось дополнительно принять предупредительные меры против превышения думами предела установленных для них полномочий. Наибольшие опасения вызывала возможность использования думской трибуны для заявления сколько-нибудь оппозиционного характера. Уже в первую редакцию проекта была включена статья, на основании которой управа — исполнительный орган, подотчетный думе, получала право опротестовывать постановления последней, т. е. приобретала функции надзора над распорядительным органом. В результате дальнейшей доработки проекта его консервативно-охранительная направленность усилилась. В частности, было изменено первоначальное положение, предусматривавшее отдельных председателей для распорядительного и исполнительного органов. Государственный Совет пришел к выводу, что в интересах правительства слияние обеих должностей, так как усиление значения и авторитета городского головы будет «лучшим ручательством против незаконных постановлений» и в думе и управе. С той же охранительной целью городской голова был наделен правом останавливать исполнение определений думы, признанных им противозаконными. Наиболее консервативно настроенные силы пытались добиться расширения права вмешательства администрации в деятельность городских дум. На одном из последних этапов прохождения проекта — в собрании Соединенных департаментов Государственного Совета — было поддержано предложение о создании на местах органа надзора за деятельностью городского общественного управления — губернского по городским делам присутствия, правомочного не только утверждать или отклонять постановления дум, но и выносить решения по существу вопроса. Д аж е Министерство внутренних дел не считало возможным 226 пойти так далеко по пути ограничения самостоятельности органов общественного управления. Министр внутренних дел А. Е. Тимашев доказывал, что столь широкие полномочия «должны подорвать ту самостоятельность в делах городского хозяйства и устройства, которая присваивается городскому управлению другими статьями проекта, и в этом отношении горсдовое положение существенно отступило бы от Положения о земских учреждениях»4. Общее собрание Государственного Совета нашло нежелательным слишком большой разрыв в объеме прав, предоставляемых двум органам местного общественного управления. Вопрос о наделении губернских присутствий правом вмешиваться непосредственно в деятельность городского самоуправления был решен отрицательно. Как мы видим, влияние закона о земских учреждениях сказалось не только на начальной стадии подготовки Городового положения, но и на завершающем этапе. При окончательном редактировании проекта не было учтено ни одно из предложений, принятие которых могло бы укрепить позиции органов самоуправления. Реформа для своего времени была, безусловно, прогрессивным законодательным актом, хотя и носила ограниченный, «половинчатый» характер. Компетенция органов самоуправления была сведена исключительно к сфере хозяйственной деятельности. И хотя в этой области городским учреждениям была предоставлена самостоятельность, их возможности здесь оказывались в общем весьма узкими, прежде всего в силу ограничений бюджетного права. На результатах деятельности не могло не сказаться и отсутствие у городских учреждений принудительной власти: добиваться выполнения своих распоряжений они могли только через полицию. Серьезный минус Городового положения заключался в том, что принцип разграничения исполнительной и распорядительной власти был проведен недостаточно последовательно. Наконец, избирательный закон цосил не* демократичный характер. Таковы основные черты Городового положения, во многом предопределившие условия деятельности и развития городского самоуправления. Любопытно отметить, что в некоторых кругах Городовое положение 1870 г. воспринималось лишь как первый этап, за которым предполагались последующие законодательные акты, призванные упрочить дело городского самоуправления. В целом реформа была принята в обществе сочувственно, на нее возлагались большие надежды. От новых органов общественного управления ждали решительных перемен в состоянии хозяйства и благоустройства городов. Разумеется, эти ожидания были связаны с представлениями о более широких пределах самостоятельности, независимости общественных органов от административной власти, их авторитетности и весе в обществе. В соответствии с «высочайшим указом Правительствующему Сенату» под действие закона 16 июня 1870 г. подпадали только 8* 227 |