|
местного управления, есть понятие, охватывающее большее число сторон го* сударственной деятельности. Под самоуправлением разумеют известную самостоятельность (или известный род самостоятельности) местных учреждений в делах административных. Понятие автономии обнимает не только администрацию, но и самостоятельное осуществление местными учреждениями известной доли законодательной власти. Тем, что в понятие автономии входит осуществление известной доли именно законодательной власти, обусловливаются... отличительные черты между автономией и самоуправлени8 ем» . Достаточно четко и на наш взгляд правильно идея самоуправления была сформулирована К. Марксом, который объяснял социальное бытие граждан действительным участием их в делах государства. Он же сделал вывод о том, что в обществе, которое основано на началах коллективизма и представляет собой «ассоциацию производителей», утвердится «управление народа посредством самого народа». В определении, данном К. Марксом, раскрывается сущность идеи самоуправления. Во-первых, самоуправление это вид управленческой деятельности, заключающийся в сознательном воздействии на волю людей в целях направления их поведения. Во-вторых, если управление рассматривается как совокупность отношений между теми, кто управляет (субъекты управления), и теми, чье поведение подвергается управленческой регуляции (управляемые), то самоуправление есть управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица. Применительно к России известный политический мыслитель И.А. Ильин, говоря о форме государства, выводит формулу, т.е. «исторически наилучшую комбинацию», состоящую из солидарного самоуправления и властвующей опеки. По его мнению, основная задача государственного устройства 8Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 23. ’ Маркс К. Полное собрание сочинений. Т. 12. С. 31. 16 |
50 пом организации и деятельности органов самоуправления выступает их подчиненность и подконтрольность местному населению, которое их формирует). В современном виде местное управление и местное самоуправление (муниципальное управление) сформировались в основном в результате конституционных и муниципальных реформ конца XVIII — начала XIX в. Их становление и развитие исторически было связано с процессом перехода от феодальной организации к индустриальному обществу. Оплотом нарождавшейся буржуазии выступали прежде всего города, одним из принципиальных требований которых было предоставление им (с нормативным закреплением соответствующих привилегий и иммунитетов в хартиях и прочих актах) самостоятельности (самоуправления) в управлении местными делами, правовой автономии, подсудности своему суду и подвластности своей администрации, обеспечение свободы общинного самоуправления от опеки и вмешательства со стороны центральных (прежде всего королевских) властей. С середины столетия управление на местах стало называться «местным самоуправлением» (что отражало известные реалии того времени), которое явилось, по существу, продуктом либеральнодемократического государства XIX в. Местное управление и самоуправление являются весьма специфической частью государственного механизма (публичной власти), обладающей известным своеобразием и самостоятельностью. Тем не менее эта самостоятельность имеет несколько иную природу, чем при автономии, так как местные представительные органы чаще всего не обладают собственными законодательными полномочиями и действуют на основе и в рамках нормативных актов, принимаемых вышестоящими представительными учреждениями. «Отличие автономии от самоуправления сводится прежде всего к тому, — отмечал в 1906 г. известный российский ученый Н.И. Лазаревский, — что автономия, будучи, подобно самоуправлению, известным видом свободы в делах местного управления, есть понятие, охватывающее большее число сторон государственной деятельности. Под самоуправлением разумеют известную самостоятельность (или известный род самостоятельности) местных учреждений в делах административных. Понятие автономии обнимает не только администрацию, но и самостоятельное осуществление местными учреждениями известной доли законодательной власти. Тем, что в понятие автономии входит осуществление известной доли именно законодательной власти, обусловливаются… отличительные черты между автономией и самоуправлением»1. 1 Конституционное право. Общая часть: Учеб. пособие: В 2 ч. Ч. 2: Конституционно-правовая мысль XIX — начала XX века: Хрестоматия. М., 1996. С. 194. 53 Не соглашаясь с подобным утверждением, С. Сивова делает вывод о том, что самоорганизующиеся структуры нуждаются в управленческой организации1. Г.В. Барабашев, А.И. Коваленко, В.И. Васильев, Н.В. Постовой определяют местное самоуправление в качестве одного из видов публичной власти, имеющей основные признаки, характеризующие государственную власть, и осуществляемой гражданами, проживающими в пределах соответствующего муниципального образования. Следовательно, наряду с государственной публичной властью существует муниципальная публичная власть2. Вместе с тем местное самоуправление, помимо признаков публичной власти, обладает качествами, позволяющими охарактеризовать его как разновидность социальной (общественной) власти, так как кроме властных функций местному самоуправлению присущи управленческие отношения — совокупность социальных связей, складывающихся в результате решения жителями той или иной административно-территориальной единицы задач местного значения. Таким образом, все стороны деятельности субъектов местного самоуправления как бы «пронизаны элементами управленческой деятельности»3, основанной на отношениях, с одной стороны, властного характера, а с другой — социального характера. Итак, при рассмотрении диалектики взаимосвязи местного управления и самоуправления как институтов публичной власти принципиально важным является следующее. Если управление — это совокупность отношений между теми, кто управляет (субъектами управления), и теми, чье поведение подвергается управленческой регуляции (управляемые), то самоуправление — это управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица. «Однако эту… схему очень не просто приложить к обществу, поскольку его индивидуальные, групповые (коллективные), классовые, общесоциальные запросы теснейшим образом переплетены и очень часто представляют собой неразрывные узлы, сцепки», осуществление которых «опосредуется через деятельность (включая управленческую) субъектов разного уровня и вида»4. 1 См.: Сивова С. Нуждается ли самоорганизация в управленческом обеспечении? (Анализ актуальных направлений развития организационных структур) // Проблемы теории и практики управления. 1997. № 3. С. 82—83. 2 См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление — трудное дитя России // Местное самоуправление. М., 1996. С. 292; Коваленко А.И. Конституционное право России. М., 1996. С. 179; Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 24; Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 2000. С. 18—24. 3 Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968. С. 107. 4 Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С. 32—33. |