|
ления) имеет относительно более демократичный характер по сравнению с системой прямого государственного управления на местах.13 В конце XX столетия многие отечественные исследователи сосредоточили свои усилия на изучении системных качеств данного института публичной власти, развивая практический инструментарий познания местного самоуправления как особой социальной системы. При рассмотрении диалектики взаимосвязи местного управления и самоуправления как институтов публичной власти принципиально важным является следующее. Если управление это совокупность отношений между теми, кто управляет (субъектами управления) и теми, чье поведение подвергается управленческой регуляции (управляемые), то самоуправление это управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица. «Однако эту ...схему очень не просто приложить к обществу, поскольку его индивидуальные, групповые (коллективные), классовые, общесоциальные запросы теснейшим образом переплетены и очень часто представляют собой неразрывные узлы, сцепки», осуществление которых «опосредуется через деятельность (включая управленческую) субъектов разного уровня и вида». Способы и методы местного управления и самоуправления, весьма разнообразны. Так, российский исследователь проблем местного управления и самоуправления Л.А. Велихов различал два наиболее характерных типа муниципальной организации: «один возникший стихийно в эволюционном развитии местных сил (английский) и другой построенный по определенному принципу и заданию (французский). Остальные муниципалитеты приближаются то к первому, то ко второму типу» . Представляется, однако, что при этом ни одна из форм не существует в чистом виде. 13 Прудников А.С., Еремян В.В., Лимонов А.М. Муниципальное право России. М., 2005. С. 37. 14Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2000. С. 32-33. э Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.,-Л., 1928. С. 309. |
52 центром органов местной администрации и выборных органов местного самоуправления, имеющих некоторую самостоятельность по отношению к центральной власти. Под местным управлением, таким образом, понимают органы, назначаемые из центра и представляющие на местах государственную администрацию, а под местным самоуправлением — местные представительные органы. Однако, как отмечает А.И. Черкасов, более правильным представляется «не противопоставлять местное самоуправление местному управлению, а рассматривать их в соотношении как части с целым. Ведь местное управление — сложный и гибкий механизм и может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и местные представительные органы (органы самоуправления). Именно в таком качестве местное управление входит в государственный механизм, обладая… значительной спецификой и самостоятельностью по сравнению с другими его элементами»1. В последние годы ушедшего XX в. многие отечественные исследователи сосредоточили свои усилия на изучении системных качеств этого института публичной власти, обогатив теорию муниципализма новыми положениями, развивая практический инструментарий познания местного самоуправления как особой социальной системы. С.И. Кулиева, задаваясь вопросом, применимо ли понятие «управление» к местному самоуправлению, склоняется к тому, что последнее следует рассматривать в качестве особого типа самоорганизации, выражающей упорядоченность системы. Исходя из этого, С.И. Кулиева определяет местное самоуправление как адаптированную систему, способную приводить себя в соответствие с условиями внешней среды. Отсюда вывод о неприменимости управленческого фактора к самоуправленческой системе2. В.В. Шинкаренко, в свою очередь, анализируя проблему соотношения управления и самоуправления, признает, что первое зачастую рассматривается как частный случай управления, когда управляющий субъект выступает одновременно управляемым объектом, т.е. его управленческая деятельность ориентирована на самого себя. Он полагает, что самоуправление лежит в основе управления, а не наоборот. Все управленческие процессы начинаются с самоуправления, самоорганизации3. 1 Черкасов А.И. Указ. соч. С. 675—676. 2 См.: Кулиева С.И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. М., 1994. С. 18. 3 См.: Шинкаренко В.В. О самоуправлении в Москве // Правительство — люди. Самоуправление в Москве: Материалы науч.-практ. конф. 21 мая 1996 г. М., 1996. С. 3. 53 Не соглашаясь с подобным утверждением, С. Сивова делает вывод о том, что самоорганизующиеся структуры нуждаются в управленческой организации1. Г.В. Барабашев, А.И. Коваленко, В.И. Васильев, Н.В. Постовой определяют местное самоуправление в качестве одного из видов публичной власти, имеющей основные признаки, характеризующие государственную власть, и осуществляемой гражданами, проживающими в пределах соответствующего муниципального образования. Следовательно, наряду с государственной публичной властью существует муниципальная публичная власть2. Вместе с тем местное самоуправление, помимо признаков публичной власти, обладает качествами, позволяющими охарактеризовать его как разновидность социальной (общественной) власти, так как кроме властных функций местному самоуправлению присущи управленческие отношения — совокупность социальных связей, складывающихся в результате решения жителями той или иной административно-территориальной единицы задач местного значения. Таким образом, все стороны деятельности субъектов местного самоуправления как бы «пронизаны элементами управленческой деятельности»3, основанной на отношениях, с одной стороны, властного характера, а с другой — социального характера. Итак, при рассмотрении диалектики взаимосвязи местного управления и самоуправления как институтов публичной власти принципиально важным является следующее. Если управление — это совокупность отношений между теми, кто управляет (субъектами управления), и теми, чье поведение подвергается управленческой регуляции (управляемые), то самоуправление — это управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица. «Однако эту… схему очень не просто приложить к обществу, поскольку его индивидуальные, групповые (коллективные), классовые, общесоциальные запросы теснейшим образом переплетены и очень часто представляют собой неразрывные узлы, сцепки», осуществление которых «опосредуется через деятельность (включая управленческую) субъектов разного уровня и вида»4. 1 См.: Сивова С. Нуждается ли самоорганизация в управленческом обеспечении? (Анализ актуальных направлений развития организационных структур) // Проблемы теории и практики управления. 1997. № 3. С. 82—83. 2 См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление — трудное дитя России // Местное самоуправление. М., 1996. С. 292; Коваленко А.И. Конституционное право России. М., 1996. С. 179; Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 24; Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 2000. С. 18—24. 3 Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968. С. 107. 4 Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С. 32—33. 54 Следовательно, под подлинным самоуправлением понимается особая система местного (регионального, городского, общинного и пр.) управления, сочетающая в себе: во-первых, адекватное соотношение профессионально-представительского управления и самоосуществления, саморегуляции людьми своих повседневных запросов; во-вторых, наличие у субъектов сколько-нибудь социально значимых интересов, действенных, прежде всего правовых, средств определения, закрепления, реализации и отстаивания своих запросов; в-третьих, действия (по возможности согласованные) институтов «чистого» управления и самоуправления (местного представительства), связанные с выявлением, согласованием и удовлетворением всех имеющихся запросов общества. Таким образом, самоуправление не только не означает изъятия из публично-общественного организма институтов представительства и профессионально-элитарного управления, но и предполагает их активную деятельность. Представляется, что местное самоуправление, в сущности, является локальным управленческим процессом, базирующимся на этих принципах1. Способы и методы местного управления и самоуправления, используемые в современном мире, весьма разнообразны. Российский исследователь проблем местного управления и самоуправления Л.А. Велихов различал два наиболее характерных типа муниципальной организации: «…один — возникший стихийно в эволюционном развитии местных сил (английский) и другой — построенный по определенному принципу и заданию (французский). Остальные муниципалитеты приближаются то к первому, то ко второму типу». Разумеется, что при этом ни одна из форм не существует в чистом виде2. В научной литературе различают две основные модели (системы) местного управления: 1) англосаксонскую (английскую) и 2) континентальную (французскую). Существуют попытки обоснования и иных систем, например, Н.М. Антюшина предлагает выделять шведскую систему местного самоуправления3, но это, скорее, исключение из общей юридической традиции. Представитель континентальной концепции местного управления отечественный ученый В.П. Безобразов отмечал: «Самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим 1 См.: Конституционное право Российской Федерации: Учеб. пособие. Екатеринбург, 1992. С. 48—50; Муниципальное право: Учебник / Под ред. А.М. Никитина. С. 122—124. 2 См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. В 2 ч. М.-Л., 1928. 3 См.: Антюшина Н.М. Шведская система местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 10. |