растает. Как представляется, причиной тому являются как минимум два обФ стоятельства: 1) рост количества связей и все более стремительный ритм жизни, требующий изменения системы взаимодействия (управления) и координации, которые уже в принципе не могут осуществляться исключительно на уровне центра. Координация (управления) должна основываться на принципиально ином механизме, а именно: на механизме децентрализации. Таким образом, сама логика общественных отношений требует расширения местного самоуправления; 2) темпы протекания социально-технологических про-ы цессов постоянно растут. Центральное правительство не может уже принимать решения, исходя лишь из собственных оценочных критериев. В последнее время центральные исполнительные структуры все чаще принимают решения, которые требуют от нижестоящих органов самим определить масштаб действий и их содержание для достижения обозначенной цели (задачи).22 Европейская Хартия о местном самоуправлении 1985г., принятая Советом Европы в Страсбурге 15 октября 1985 года, определила следующие базоФ вые принципы, на которых должна строиться современная система самоуправления: местное самоуправление должно быть признано в законодательстве страны и, по возможности, в ее конституции; органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти; предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными, они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным только в пределах, установленных законом; при любом изменении местных территориальных разграничений необходимо предварительно консультироваться с соответствующими органами местного самоуправления; 4 22 Лимонов А.М. Муницишпьное самоуправление в Российской Федерации. М.,2004. С. 24. 21 |
61 Итак, принципиально важно, что две стороны управления — самоуправленческая и государственная — следуют в общем русле изменений и трансформаций социально-экономических и политических процессов, переплетаясь и синтезируясь в единый институционально-нормативный комплекс публичной власти. При этом механизм управления страной в целом, ее региональными и местными (территориальными) самоуправляющимися единицами постоянно дифференцируется, отклоняясь в сторону либо централизации, либо децентрализации власти. Следовательно, централизация и децентрализация — это как бы две обязательные составляющие публичной власти, которые объективно взаимодействуют, взаимодополняют и уравновешивают друг друга. Во многих странах мира проблемы соотношения местного самоуправления и централизованного государственного управления в последние десятилетия XX в. вышли на передний план. Практика последних десятилетий свидетельствует о том, что роль местного самоуправления все более возрастает. Как представляется, причиной тому являются как минимум два обстоятельства: 1) увеличение количества связей и все более стремительный ритм жизни, требующий изменения системы взаимодействия (управления), координации, которые в принципе не могут осуществляться исключительно на уровне центра. Координация (управление) должна основываться на принципиально ином механизме, а именно на механизме децентрализации. Таким образом, сама логика общественных отношений требует расширения местного самоуправления; 2) темпы протекания социально-технологических процессов постоянно растут. Центральное правительство не в состоянии принимать решения исходя лишь из собственных оценочных критериев. В последнее время центральные исполнительные структуры все чаще принимают решения, которые требуются нижестоящим органам, чтобы определить масштаб действий и их содержание1. «Европейская» волна децентрализации, перераспределения полномочий и ответственности между администрациями различных уровней 70—80-х гг. XX в. (а вслед за ней и «латиноамериканская» 80—90-х гг.) была отчасти вызвана новыми задачами, которые призвана осуществлять государственная власть (в том числе на местном уровне), и отчасти новыми социально-техническими процессами, требующими развития скорее горизонтальных отношений, нежели вертикальных. 1 См.: Авилова А. Федеративная модель решения регионального вопроса в Италии: экономический аспект //Проблемы теории и практики управления. 1996. № 5. С. 55—59. 62 Европейская хартия местного самоуправления определила следующие базовые принципы, на которых должно строиться самоуправление в конце XX — начале XXI в.: местное самоуправление должно быть признано в законодательстве страны и по возможности в ее конституции; органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти; предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным только в пределах, установленных законом; при любом изменении местных территориальных разграничений необходимо предварительно консультироваться с соответствующими органами местного самоуправления; статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их полномочий; любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Децентрализация, перераспределение полномочий и ответственности между различными уровнями публичной власти, провозглашенные и закрепленные в Европейской хартии, имели своей целью: а) дифференцировать и передать по возможности большее количество полномочий на местный уровень (главным образом, в сфере оказания услуг); б) найти соответствующие критерии для улучшения управления, повышения его эффективности в решении задач, делегированных (или переданных) на уровень регионов и местных властей. Анализ принципов, заложенных в Хартии, свидетельствует о том, что именно в местном самоуправлении видится один из важнейших элементов демократии. Во-первых, сводя роль государства к необходимому минимуму, граждане приобщаются к ценностям подлинного народовластия. Во-вторых, в демократическом обществе местное самоуправление как бы уравновешивает власть государства, ограничивает ее и не допускает произвола с ее стороны. Передача властных полномочий на местный уровень позволяет избежать перегрузки центральной администрации несущественными или частными проблемами. Органы местного самоуправления (муниципального управления) исполняют роль своего рода посредника между гражданином и государством. |