|
усиления центральной государственной власти. Данная ситуация обусловила № и ряд черт общественно-государственного строя и системы управления, сохранение определенных самоуправленческих традиций, существовавших вне зависимости от того или иного к ним отношения. < ф Объединяя русские земли, Москва собирала и их уклады. При незыблемости положения верховной власти способы управления менялись и трансформировались в зависимости от исторических условий, развития сословий, специфики традиционного управления на той или иной территории.Ф Это было естественным, исторически обусловленным процессом, предполагающим возможность различных способов и вариантов управления в пределах существующего государственного строя. Данное обстоятельство в полной мере относится к местному самоуправлению как разновидности управления вообще. История развития местного управления в России ХУ-первой половины XVII в. можно разделить на три условных периода: -«кормление» (управление через наместников и волостелей) до середины XVI в.; -земское и губное управление (самоуправление)-вторая половина XVI-щ началоХУН в.; -приказно-воеводское управление в сочетании с традиционным местным самоуправлением вторая половина XVII в. Земли, не приписанные к княжескому двору, бывшие в частном владении и «черные», входили в круг местного управления, которому отводилось все то, чем княжеский двор не управлял непосредственно сам. Это управление было сконцентрировано в руках наместников и волостелей. Наместники и волостели, являясь представителями верховной власти, ф осуществляли свои полномочия, опираясь на подчиненный им административный аппарат, в частности на тиунов, творивши* правосудие от их имени, доводчиков и праведчиков, которые занимались вызовом в суд участников процесса, исполнением судебных решений, осуществлявляли функции су35 |
93 сти волостей. Он был не только постоянным местом пребывания небольшого воинского гарнизона (профессиональной дружины князя или боярина-посадника), но и сборным пунктом всех военных сил данной земли (ополчения) или округи во время неприятельской осады либо иных подобных мероприятий. Кроме того, древнерусский город был и финансово-административной единицей, центром особого финансового округа. Территориальный округ, примыкавший к древнерусскому полису (городу-государству, земле-княжению), был так тесно с ним связан, что, когда говорили о передаче города, это означало передачу и всей городской округи. Город без окружавших его территорий в этот период не мыслится, поэтому именно таким «замковым» характером русских городов и можно объяснить их громадное количество, характерное для XII в. Каждая земля обладала десятками городов. Вокруг каждого города-замка как военного укрепления постепенно образуется город-посад как ремесленно-торговый центр. Каждый древнерусский город-государство территориально включал три соподчиненные самоуправлявшиеся общины: посадскую, волостную и сельскую. Самоуправление и административно-территориальное управление в период создания Московского централизованного государства. После свержения монголо-татарского ига Русское централизованное государство, объединившее вокруг себя многие боровшиеся за национальное освобождение народы как исконно славянских земель, так и неславянского мира, становится на путь самостоятельного развития. Развиваясь по общим историческим законам, русская средневековая государственность имела ряд специфических особенностей, связанных с географическим, военным и внешнеполитическим положением страны, требовавших в условиях почти непрерывного отражения внешней агрессии резкого усиления центральной государственной власти. Эта ситуация обусловила и ряд черт общественногосударственного строя и системы управления, сохранение определенных самоуправленческих традиций, существовавших вне зависимости от того или иного к ним отношения. По мере воссоединения исконно русских земель (а также освоения новых территорий на востоке) в состав Московского государства постепенно вошли многие бывшие удельные княжества, вольные города, области со своим общественным укладом и царства — Казанское, Астраханское и Сибирское. Землям (Новгородской, Псковской, Вятской и т.д.), как правило, оставлялись их обычное право и уставы. Вместе с тем местное население этих территорий приводилось к присяге («целованию креста») московскому государю, а местное право, традиционно действовавшее на протяжении нескольких веков, становилось частью общегосударственного. 94 Примерно к середине XVI в. в Руси в основном складываются предпосылки для формирования того государственного строя, который будет в последующем определен как сословно-представительная монархия, где каждый подданный принадлежал к определенному сословию, исполняющему свои обязанности — службу или тягло. Собирая русские земли, Москва собирала и их уклады. При незыблемости положения верховной власти способы управления менялись и трансформировались в зависимости от исторических условий, развития сословий, специфики традиционного управления на той или иной территории. Это было естественным, исторически обусловленным процессом, предполагающим возможность различных способов и вариантов управления в пределах существовавшего государственного строя. Данное обстоятельство в полной мере относится к местному самоуправлению как разновидности управления вообще. Центральная власть в состоянии создать ту или иную систему управления на любой возможной для нее основе: централизованная система управления, когда управление исходит непосредственно из правительственных органов, управление на базе местного самоуправления и децентрализации, наконец, система, сочетающая в себе варианты централизации и децентрализации управления на местах. В муниципальной истории нашей страны были периоды, когда развитие централизации (самодержавия) и самоуправления шло одновременно или параллельно. Практика местного самоуправления в Средние века неразрывно связана с историей уезда (провинции) как части административнотерриториального деления складывавшегося государства. Уезд формировался из пригородов или воссоединяемых по мере освобождения от монголо-татарского ига древнерусских земель. В этом коренится политико-правовое и территориальное неравенство базовой единицы административного деления, выраженное в том числе в дифференциации ее официальных названий — уезд, земля, царство. Древнерусские земли со временем распадались на части (волости), которые также становились областями государства с особой системой управления. Трансформация земель продолжается и далее, вплоть до создания особых единиц — станов, третей, четвертей. К концу XVI в. по своему политико-правовому положению уезд становится выше не только более мелких территориальных единиц (волостей), но и более крупных (земель). Вместе с тем волость по-прежнему остается, особенно на Севере, основной хозяйственной, самоуправляющейся единицей, большинство населения которой составляли свободные крестьяне-общинники. Волость ведала земельным фондом, защищая его (как крестьянская общность) от устремлений феодалов, и закрепляла (посредством 95 разработанных форм учета) за каждым крестьянским двором-хозяйством его надел, фиксируя изменения в его составе. Именно в рамках волости развивалось крестьянское хозяйство с обязательным севооборотом, перераспределенными сенокосами с общим выпасом скота и т.д. Наконец волость играла основную роль в раскладе повинностей и налогов, в их сборе. На ней базировалась вся система фискальной (налоговой) организации Руси того времени и через нее доходила до каждого налогоплательщика. История развития местного управления в XV — первой половине XVII в. можно разделить на три условных периода: 1) «кормление» (управление через наместников и волостелей) — до середины XVI в.; 2) земское и губное управление (самоуправление) — вторая половина XVI — начало XVII в.; 3) приказно-воеводское управление в сочетании с традиционным местным самоуправлением — вторая половина XVII в. Земли, не приписанные к княжескому двору, бывшие в частном владении, и «черные» входили в круг местного управления, которому отводилось все то, чем княжеский двор не управлял непосредственно сам. Это управление было сконцентрировано в руках наместников и волостелей. Значительные по своей территории княжества были разделены на административные округа (уезды). Впрочем, уезд не был административной единицей в том смысле слова, каким он стал в XIX в. Территориально уезд включал в себя уездные города и несколько сельских сообществ («миров») — волостей и станов. Стан — это та же сельская волость, основное отличие которой состояло в том, что она территориально располагалась очень близко к уездному городу, находилась в «окологородьи». Иногда значительные по территории волости делились на станы, а обширные станы — на волости. Так, в одном из уездов XVI в. было 11 станов и девять волостей. Наместник осуществлял свои полномочия в рамках уездного города и пригородных станов в соответствии со специальным назначением на эту должность — пожертвованием. Волости управлялись волостелями, которые обычно руководили соответствующей территорией независимо от наместника уездного города, за исключением некоторых уездов, в которых наместник осуществлял судопроизводство по наиболее тяжким уголовным преступлениям, совершавшимся в тех или иных волостях руководимого им уезда. Наместники и волостели, являясь представителями верховной власти, осуществляли свои полномочия, опираясь на подчиненный им административный аппарат, в частности на тиунов, творивших правосудие от их имени, доводчиков и праведчиков, которые занимались вызовом в суд участников процесса, исполнением судебных |