|
та, тормозила реформирование армии и строительство военно-морского флота и т.д. Для преодоления этого недостатка вводится новая управленческая должность губернатор, полномочия которого значительно расширяются, Ф хотя административно-территориальные единицы, возглавляемые им, попрежнему называются уездами. Однако введение новой должности при сохранении старого уездного деления не принесло ожидаемых результатов, поы 4 этому Петр I провел новое административное деление страны. Губернская реформа была начата указом Петра I «Об учреждении гу-л берний и росписании к ним городов» от 18 декабря 1708 г.44, содержащим перечень городов и других населенных пунктов, отнесенных к вновь создаваемым административным (губернским) центрам. Таким образом, вся территория России была разделена на восемь губерний. Изданный в 1714 г. указ разделил Россию на десять губерний. Учреждение губерний явилось рубежом в развитии государственного единства в целом. Мероприятия предшествующего периода ломали существовавшие структуры на местах, систему взаимоотношений центральных и местных органов. Формы, использованные для этого, оказались переходными, нуждающимися в существенном изменении. На смену централизации, контролировавшейся аристократией (боярством), приходила децентрализация с возросшей ответственностью органов управления частей государства за порученную им деятельность. Губернская реформа создала «поверх» местного управления довольно основательный административно-управленческий пласт. По штатному расписанию 1715 г. во главе губернии стоял губернатор. При губернаторе вицегубернатор (в качестве заместителя и помощника либо в качестве управляющего частью губернии), ландрихтер, осуществлявший судебные полномочия; обер-провиантмейстр и провиантмейстер, ведавшие сбором хлебных доходов, и различные комиссары. 44ПСЗРИ. Т.1У. № 2218 44 |
102 Однако и в тех местах, где воеводы продолжали осуществлять свои полномочия, Петр I счел необходимым поставить их деятельность под более жесткий контроль. С этой целью указом от 10 марта 1702 г. упразднялись губные старосты как выборные должностные лица из местного дворянства, осуществлявшие до этого судебно-полицейские функции. «Даровав» выборное коллегиальное управление городскому (посадскому) торгово-промышленному населению, было вполне логично и последовательно распространить подобную практику и на уездный землевладельческий класс (дворян), сословное управление которых по-прежнему осуществлялось воеводами в соответствии с предписаниями указов 1699 г. Вместо губного управления на местах вводился элемент нового сословного самоуправления. Так, в каждом уезде при воеводах формировались дворянские советы (на выборной основе), которые должны были управлять уездом совместно с воеводой. Более того, согласно указу 1702 г. воеводы были обязаны согласовывать всю свою деятельность с этими советами, без которых «дел никаких не делать и указу никакого не чинить». Ликвидируя губное самоуправление (в сферу которого входили административные и судебные функции), Петр I и его ближайшее окружение исходили из того, что эта форма местного управления проявила себя в предшествующие периоды слабой и неповоротливой при решении таких вопросов, как сбор налогов и податей, отражение военной интервенции, борьба с эпидемиями и стихийными бедствиями и особенно при подавлении бунтов и крестьянских восстаний. Несмотря на прогрессивный характер первых царских новаций, вновь введенная форма управления с элементами местного самоуправления не совсем отвечала и соответствовала исторически сложившейся практике управления и сложным задачам развития централизованного государства. К этому времени в России насчитывалось 319 областей-уездов, поэтому управлять столь громоздким административным механизмом непосредственно из центра или через правительственных представителей (агентов) на местах было чрезвычайно сложно. Громоздкость административно-территориального деления затрудняла прежде всего взимание налогов с населения, которые составляли существенную часть государственного бюджета, тормозила реформирование армии и строительство военно-морского флота и т.д. Вводится новая управленческая должность — губернатор, полномочия которого значительно расширяются, хотя административно-территориальные единицы, возглавляемые им, по-прежнему называются уездами. Однако введение новой должности при сохране 103 нии старого уездного деления не принесло ожидаемых результатов, поэтому Петр I провел новое административное деление страны. Губернская реформа была начата указом Петра I от 18 декабря 1707 г., содержащим перечень городов и других населенных пунктов, отнесенных к вновь создаваемым (в Киеве и Смоленске) административным (губернским) центрам. В 1708 г. Ближняя канцелярия осуществила перекройку всей территории России, распределив 341 город между восемью новыми крупными округами-губерниями: Московской, Ингерманландской (позднее переименованной в Санкт-Петербургскую), Киевской, Смоленской, Архангелогородской, Казанской, Азовской и Сибирской. В 1713 г. группа городов Азовской губернии образует новую губернию — Воронежскую. Таким образом, вся территория России была разделена на девять губерний. Изданный в 1714 г. указ разделил Россию на десять губерний. Губернское деление на практике привело к крайне противоречивому положению: государство было разделено на области, обладавшие полной самостоятельностью. Первоначально вновь образованные области не объединяло никакое государственное учреждение; сплачивал их только царь персонально. Естественно, такое положение, ведущее к распаду государства, не могло существовать долгое время, ибо в едином государстве не должны быть центральные органы власти, объединяющие местное управление, которым последнее подотчетно. Учреждение губерний явилось рубежом в развитии государственного единства в целом. Мероприятия предшествующего периода ломали существовавшие структуры на местах, систему взаимоотношений центральных и местных органов. Формы, использованные для этого, оказались переходными, нуждающимися в существенном изменении. На смену централизации, контролировавшейся аристократией (боярством), приходила децентрализация с возросшей ответственностью органов управления частей государства за порученную им деятельность. Губернская реформа создала «поверх» местного управления довольно основательный административно-управленческий пласт. По штатному расписанию 1715 г. во главе губернии стоял губернатор. При губернаторе были вице-губернатор (в качестве заместителя и помощника либо в качестве управляющего частью губернии), ландрихтер, осуществлявший судебные полномочия, обер-провиантмейстер и провиантмейстер, ведавшие сбором хлебных доходов, и различные комиссары. Вместе с тем власть губернатора не была абсолютной и единоличной, так как опыт привлечения дворянского сословия (в виде «воеводских товарищей» — дворянских советов при воеводах) к участию в местном управлении в рамках уезда указом Петра I от 24 апреля 1713 г. был распространен на территорию всей страны. Дальнейшее |