|
Провинции, которые начали складываться еще при прежнем губернском устройстве, становились общественно-государственным, повсеместным административным подразделением губернии. Это означало введение принципиально иной практики управления, при которой провинция, завися от губернатора как высшего военного руководителя и председателя губернского суда, тем не менее, составляла отныне самостоятельный округ с широкими полномочиями, кроме прерогатив, относящихся к юрисдикции губернатора. Во главе провинций были поставлены воеводы, на которых возлагались пол-ф номочия в сфере финансовой, полицейской и экономической деятельности. По этим вопросам воеводы координировали свою деятельность непосредственно с тем или иным центральным органом или учреждением, минуя губерф наторов. Причем губернаторы как руководители провинций губернского города также приобретали статус провинциальных воевод губернии. При воеводе состояла земская канцелярия. Под его руководством и надзором (по существу, в качестве его заместителя) действовал земский надзиратель (камерир) сборов, ведавший казенными доходами. Низшей единицей областного деления становился дистрикт. Сенат попытался выработать какой-нибудь стандарт количества тяглых дворов, лежащих в основе дистрикта. Таким количеством стало число чуть более превышавшее две тысячи тяглых дворов. Некоторые дистрикты территориально совпадали с бывшими уездами, другие включали в себя уезды, иногда один ф уезд дробился на несколько новых дистриктов. Во главе дистриктного управления стоял земский комиссар, к полномочиям которого были отнесены разнообразные финансовые, полицейские, хозяйственные и даже нравственнопросветительные обязанности. Но основной должностной прерогативой был сбор налогов, что делало его представителем, т.е. «дистриктным агентом» провинциального камерира. Поэтому земский комиссар наряду с провинциальным камериром назначался на эту должность камер-коллегией. Самой низшей структурой областного управления по-прежнему являлись традиционные сельские полицейские органы сотские и десятские, из47 |
105 Губернатор по отношению к ландрату находился как бы в двусмысленном положении: с одной стороны, ландрат как орган управления соответствующей части губернии был подчинен губернатору, а с другой — губернатор сам являлся членом ландратского совета. Примерно к 1718 г. были почти полностью реформированы органы центральной власти, что требовало согласования и единообразия с провинциальным управлением. Общее число губерний в 1719 г. достигло 11. При этом их значение существенно изменилось: они становились лишь военными и судебными округами и в этой сфере были подчинены губернскому управлению. Более того, именно административные единицы и предполагалось реформировать по шведскому образцу. Губерния делилась на провинции, подразделявшиеся на более мелкие структуры — дистрикты. Вновь создаваемые провинции заменили собой ландратские доли при значительном их укрупнении. Во всех губерниях (после новой «росписи» 1719 г.) насчитывалось до 50 провинций (а долей до этого было более 146)1. Провинции, которые начали складываться еще при прежнем губернском устройстве, становились общественно-государственным, повсеместным административным подразделением губернии. Это означало введение принципиально иной практики управления, при которой провинция, завися от губернатора как высшего военного руководителя и председателя губернского суда, тем не менее составляла отныне самостоятельный округ с широкими полномочиями, кроме прерогатив, относящихся к юрисдикции губернатора. Во главе провинций были поставлены воеводы, на которых возлагались полномочия в сфере финансовой, полицейской и хозяйственной деятельности. По этим вопросам воеводы координировали свою деятельность непосредственно с тем или иным центральным органом или учреждением, минуя губернаторов. Причем губернаторы как руководители провинций губернского города также приобретали статус провинциальных воевод губернии. При воеводе состояла земская канцелярия. Под его руководством и надзором (по существу, в качестве его заместителя) действовал земский надзиратель (камерир) сборов, ведавший казенными доходами. Низшей единицей областного деления становился дистрикт. Сенат попытался выработать какой-нибудь стандарт количества тяглых дворов, лежащих в основе дистрикта. Таковым стало число, чуть превышавшее 2 тыс. тяглых дворов. Одни дистрикты территориально совпадали с бывшими уездами, другие включали в себя по несколько уездов и реже один уезд дробился на несколько новых дистриктов. 1 Полное собрание законов Российской империи. Т. V. № 3128. 106 Во главе дистриктного управления стоял земский комиссар, к полномочиям которого были отнесены разнообразные финансовые, полицейские, хозяйственные и даже нравственно-просветительные обязанности. Но основной должностной прерогативой был сбор налогов, что делало его представителем, т.е. «дистриктным агентом», провинциального камерира. Земский комиссар наряду с провинциальным камериром назначался на эту должность камер-коллегией. Самой низшей структурой областного управления по-прежнему оставались традиционные сельские полицейские органы — сотские и десятские, избиравшиеся на крестьянских сходах. Они утверждались и приводились к присяге воеводой и служили своего рода вспомогательным орудием земского комиссара, но стояли вне чиновной иерархии. Реформы Екатерины II в области административно-территориального управления и сословного самоуправления. Областное управление стало для Екатерины II той удобной почвой, на которой она могла бы посеять политико-философские идеи, заимствованные из любимых сочинений и личной переписки с некоторыми представителями французских энциклопедистов. Ряд особых причин побуждал ее обратить преимущественное внимание на переустройство прежде всего областного управления. Во-первых, пугачевский бунт, который местная администрация не сумела ни предупредить, ни вовремя пресечь. Во-вторых, на переустройстве именно областного управления с особой силой настаивали дворянские депутаты работавшей в 1766 г. кодификационной комиссии. Этими двумя основными причинами и было вызвано обнародованное 7 ноября 1775 г. Учреждение для управления губернией. Манифест, которым сопровождалось обнародование Учреждения, вскрывал следующие недостатки существовавшего ранее областного управления: губернии представляли собой слишком обширные административные территории; административные округа ощущали постоянный недостаток (качественный и количественный) как в местных управленческих структурах и учреждениях, так и в губернских чиновниках; в губернском управлении отсутствовало разделение власти и подчас неоправданно совмещалась деятельность различных ведомств и даже ветвей власти (например, один орган мог осуществлять полномочия одновременно и в области финансов, и в сфере исполнительной власти, и в качестве уголовного и гражданского суда). На устранение этих недостатков и было рассчитано новое административно-территориальное деление России и вновь учреждавшиеся губернские органы. |