|
биравшиеся на крестьянских сходах. Они утверждались и приводились к Ф присяге воеводой и служили своего рода вспомогательным орудием земского комиссара, но стояли вне чиновной иерархии. Реформы императрицы Екатерины II второй половины XVIII века в области административно-территориального управления и сословного самоуправления были вызваны следующими обстоятельствами. Во-первых, Пугачевский бунт, который губернская администрация не сумела ни предупредить, ни вовремя пресечь. Во-вторых, на переустройстве именно местного управления с особой силой настаивали дворянские депутаты работавшей в 1766 г. кодификационной комиссии. Этими двумя основными причинами и было вызвано обнародованное 7 ноября 1775 г. «Учреждения для управления Л губерний Всероссийкия империи» .ф Прежде всего, Екатерина II ввела новое административнотерриториальное деление. Так, вместо территориально-обширных губерний, на которые к этому времени была разделена Россия , появились пятьдесят значительно меньших по размеру. В основу губернского деления была положена численность проживавшего на определенной территории населения. Новые губернии представляли собой территориальные округа с населением ф 300-400 тысяч жителей. Губернии в свою очередь подразделялись на более мелкие единицы уезды с населением в 20-30 тысяч человек. Вводимое губернское деление основывалось на компромиссе двух тенденций централизации и децентрализации управления, причем местным органам управления (самоуправления) предоставлялись весьма широкие полномочия и права. Надо отметить, что была не просто проведена очередная «нарезка» территорий империи, а осуществлена значительная децентрализация местного управления, т.е. расширены распорядительные и исполнительные права местных чиновников и учреждений: им были переданы многие функции и права коллегий, контор и прочих центральных учреждений. 47 ПСЗРИ. Т.ХХ. № 14392 48 К моменту реформы 1775 г. Россия разделялась на 23 губернии, 66 провинций и до 180 самостоятельных уездов (не считая уездов, губернских и провинциатьных городов). 48 |
106 Во главе дистриктного управления стоял земский комиссар, к полномочиям которого были отнесены разнообразные финансовые, полицейские, хозяйственные и даже нравственно-просветительные обязанности. Но основной должностной прерогативой был сбор налогов, что делало его представителем, т.е. «дистриктным агентом», провинциального камерира. Земский комиссар наряду с провинциальным камериром назначался на эту должность камер-коллегией. Самой низшей структурой областного управления по-прежнему оставались традиционные сельские полицейские органы — сотские и десятские, избиравшиеся на крестьянских сходах. Они утверждались и приводились к присяге воеводой и служили своего рода вспомогательным орудием земского комиссара, но стояли вне чиновной иерархии. Реформы Екатерины II в области административно-территориального управления и сословного самоуправления. Областное управление стало для Екатерины II той удобной почвой, на которой она могла бы посеять политико-философские идеи, заимствованные из любимых сочинений и личной переписки с некоторыми представителями французских энциклопедистов. Ряд особых причин побуждал ее обратить преимущественное внимание на переустройство прежде всего областного управления. Во-первых, пугачевский бунт, который местная администрация не сумела ни предупредить, ни вовремя пресечь. Во-вторых, на переустройстве именно областного управления с особой силой настаивали дворянские депутаты работавшей в 1766 г. кодификационной комиссии. Этими двумя основными причинами и было вызвано обнародованное 7 ноября 1775 г. Учреждение для управления губернией. Манифест, которым сопровождалось обнародование Учреждения, вскрывал следующие недостатки существовавшего ранее областного управления: губернии представляли собой слишком обширные административные территории; административные округа ощущали постоянный недостаток (качественный и количественный) как в местных управленческих структурах и учреждениях, так и в губернских чиновниках; в губернском управлении отсутствовало разделение власти и подчас неоправданно совмещалась деятельность различных ведомств и даже ветвей власти (например, один орган мог осуществлять полномочия одновременно и в области финансов, и в сфере исполнительной власти, и в качестве уголовного и гражданского суда). На устранение этих недостатков и было рассчитано новое административно-территориальное деление России и вновь учреждавшиеся губернские органы. 107 Екатерина II ввела прежде всего новое административно-территориальное деление. Так, вместо территориально-обширных губерний, на которые к этому времени была разделена Россия1, появились 50 значительно меньших по размеру. Границы прежних губерний и областей, как правило, определялись с учетом географических либо исторических условий и особенностей. В основу губернского деления была положена численность проживавшего на определенной территории населения. Новые губернии представляли собой территориальные округа с населением 300— 400 тыс. жителей. Губернии, в свою очередь, подразделялись на более мелкие единицы — уезды с населением в 20—30 тыс. человек2. Вводимое губернское деление основывалось на компромиссе двух тенденций — централизации и децентрализации управления, причем местным органам управления (самоуправления) предоставлялись весьма широкие полномочия и права. Новое административно-территориальное деление полностью игнорировало экономические связи отдельных регионов России и национальные особенности местного населения. Основу территориального деления составляли задачи налоговой и карательной политики государства. Была проведена не просто очередная «нарезка» территорий империи, а значительная децентрализация местного управления, т.е. расширение распорядительных и исполнительных прав местных чиновников и учреждений: им были переданы многие функции и права коллегий, контор и прочих центральных учреждений. Говоря о реформировании системы губернского управления, следует отметить, что все 50 губерний (позднее — 51) имели унифицированное административное и судебное устройство. Систему органов губернской администрации составляли: губернское (наместническое) правление; нижний земский суд; казенные палаты; губернские судебные учреждения; губернский прокурор. Губернское (наместническое) правление возглавляли генерал-губернатор или наместник, концентрировавшие в своих руках исполнительно-распорядительные и полицейские полномочия. Губернское правление обнародовало и исполняло в пределах губернии указы и распоряжения центрального правительства, осуществляло контроль 1 К моменту реформы 1775 г. Россия разделялась на 23 губернии, 66 провинций и до 180 самостоятельных уездов (не считая уездов, губернских и провинциальных городов). 2 См.: Полное собрание законов Российской империи. Т. XX. № 14392. |