|
правила, регламентирующие деятельность частных и юридических лиц. Другим элементом институциональной среды являются неформальные правила игры (или неформальные институты) обычаи, традиции, стереотипы поведения, ценностные установки. В рамках институционального подхода государство можно определить как особый тип организации, который фундаментально отличается от других организаций, функционирующих в рыночной экономике. государство наделено властью, или политической волей, для соблюдения своей политической воли государство создает особые институты принуждения и наказания «институты применения насилия» Эти институты по характеру и механизму действия существенно отличаются от институтов рынка. государство является органом достижения общественных целей и в то же время представляет собой аппарат чиновников, принимающих решение от имени всего общества, которое преследуют свои личные цели и лоббируют групповые цели (например, олигархических союзов), поэтому самому государству присуще «раздвоение». В то время как «типовой» агент хозяйственной деятельности (фирма или домохозяйство) в рыночной экономике, как правило, руководствуется личным эгоизмом (даже тогда, когда его выбор, с точки зрения современной неоклассической теории, нельзя назвать полностью рациональным), чиновник совмещает в своем выборе общественные, групповые и личные цели таким образом, чтобы достичь максимума благосостояния в условиях особых ограничений, наложенных спецификой его деятельности. В связи с этим деятельность чиновника. Принимающего решения о распределении государственных средств, отчасти напоминает нормативное действие строго по инструкции, а отчасти рыночный обмен. торг, или 179 |
Глава 12. ОСНОВЫ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО ПОДХОДА К АНАЛИЗУ РОЛИ ГОСУДАРСТВА 12.1 Анализ институциональной среды как отправной пункт институционального подхода к изучению роли государства Институциональный подход к анализу государства1 — так же, как и к анализу других хозяйствующих субъектов, — отличается от неоклассического. В неоклассической теории государство требуется только в особых случаях "провалов рынка". Это такие случаи, в которых рынок не в состоянии обеспечить эффективное размещение ресурсов. Обычно выделяются четыре случая "провалов рынка": монополия; внешние эффекты; общественные блага; асимметричная информация2 . Во всех этих случаях вмешательство государства — соответственно, в виде регулирования деятельности монополий, устранения внешних эффектов, производства общественных благ, обеспечения равномерного распределения информации между контрагентами — позволяет добиться "улучшения по Парето", т.е. достичь оптимального размещения ресурсов. Таким образом, из неоклассической теории следует, что рыночная экономика без государства и рыночная экономика при наличии государства отличаются только разной степенью эффективности в размещении ресурсов и, соответственно, разной величиной благосостояния их участников. Но не существует фундаментальных различий в их функционировании. Иными словами, государство не вносит ничего принципиально нового в рыночную экономику, оно лишь несколько поднимает уровень эффективности ее деятельности. Кардинальное отличие институционального подхода от неоклассического состоит в том, что рыночная экономика без выполнения государством некоторых определенных функций вообще не может нормально существовать. Дело в том, что нормальное функционирование такой экономики основано на наличии и соблюдении определенных — моральных и правовых — норм3 , "правил игры" (акцент на значимости которых как раз и отличает институциональный подход от других школ экономического анализа). Эти правила игры, или институциональная среда — создают рамки, в которых осуществляются взаимодействия между хозяйствующими субъектами в рыночной экономике4 . И именно государство создает значительную часть таких правил игры – а именно, формальные правила игры (или формальные институты) – закрепленные законодательно или инструктивно нормы и правила, регламентирующие деятельность частных и юридических лиц. Другим элементом институциональной среды являются неформальные правила игры (или неформальные институты) – обычаи, традиции, стереотипы поведения, ценностные установки. Согласно институциональной теории, институциональная среда играет огромную роль в функционировании и развитии экономики — роль, недооценка которой фундаментально обедняет экономический анализ (и в том числе и понимание роли государства). Можно выделить следующие аспекты этой роли (которые в определенной мере взаимосвязаны между собой). А) Ограничение выбора. Неоклассическая теория рассматривает, по сути, два типа ограничений выбора хозяйствующих субъектов: бюджетные (доходы и цены) и натуральные ("физические" ресурсы) ограничители. Отличием институционального подхода является введение в экономический анализ третьего типа ограничений — институциональных. Этими ограничениями как раз и являются формальные и неформальные институты – правила, лимитирующие действия частных и юридических лиц (следует учитывать, что институты включают санкции юридического или социального характера, которые вступают в силу при нарушении указанных правил5 ). 1 Мы говорим именно об основах институционального подхода к анализу роли государства, поскольку целостная и непротиворечивая теория государства в каком-либо из направлений институционализма пока что отсутствует. Предлагаемый в этой главе материал написан в духе своеобразного синтеза «старого», традиционного институционализма (идеи которого в конце XX века в основном развиваются эволюционным институционализмом) и неоинституционализма в версии Д. Норта, которую нередко называют «подходом Вашингтонского университета» (этот «подход» представляет собой наиболее неортодоксальное течение в рамках неоинституционализма, см.: Фофонов А.А. Генезис новой институциональной экономической теории. Автореф. дис. СПб., 1998). От Д. Норта мы заимствуем концепцию институциональной среды и трактовку государства как спецификатора и защитника прав собственности, в частности, и создателя формальной части институциональной среды в целом (на этот аспект делает акцент в своих трудах видный российский неоинституционалист В.Л. Тамбовцев). От традиционного институционализма мы заимствуем общий методологический принцип «институционального детерминизма», т.е. принцип зависимости поведения людей от социальных норм, а также идею исключительной важности государства для генезиса, функционирования и успешной эволюции рыночного хозяйства и отказ от трактовки (в духе Дж. Бьюкенена и его последователей) государства исключительно как совокупности атомизированных чиновников, оптимизирующих свои личные функции полезности. 2 Нуреев Р.М. Курс микроэкономики. Учебник для вузов. М., 2000. С. 432. 3 Об этом писал еще в прошлом веке один из ведущих представителей немецкой исторической школы и предтеча институционализма Г. Шмоллер в рамках своей теории «хозяйственного этоса»; см.: Чупров А.И. История политической экономии. М., 1913. С. 214-215. 4 Эти рамки есть не что иное, как институты в неоинституциональной трактовке этого термина. См.: Шаститко А. Е. Неоинституциональная экономическая теория. М.: Экономический факультет МГУ, ТЕИС, 1999. С. 73. 5 См.: Олейник А.Н. Институциональная экономика. Учебно-методическое пособие. Тема 2. Норма как базовый элемент институтов // Вопросы экономики. 1999. N 2. С. 137-138. В рамках институционального подхода государство можно определить как особый тип организации, который фундаментально отличается от других организаций, функционирующих в рыночной экономике. А) Государство наделено властью, или политической волей. Б) Для соблюдения своей политической воли государство создает особые институты принуждения и наказания – "институты применения насилия". Эти институты по характеру и механизму действия существенно отличаются от институтов рынка. В) Государство является органом достижения общественных целей и в то же время представляет собой аппарат чиновников, принимающих решение от имени всего общества, которые преследуют свои личные цели и лоббируют групповые цели (например, олигархических союзов), поэтому самому государству присуще "раздвоение". В то время как "типовой" агент хозяйственной деятельности (фирма или домохозяйство) в рыночной экономике, как правило, руководствуется личным эгоизмом (даже тогда, когда его выбор, с точки зрения современной неоклассической теории, нельзя назвать полностью рациональным), чиновник совмещает в своем выборе общественные, групповые и личные цели таким образом, чтобы достичь максимума благосостояния в условиях особых ограничений, наложенных спецификой его деятельности. В связи с этим деятельность чиновника, принимающего решения о распределении государственных средств, отчасти напоминает нормативное действие строго по инструкции, а отчасти — торг, или рыночный обмен. Г) Если при принятии решений негосударственный субъект, как правило, руководствуется относительными предельными полезностями, которые ему достаточно хорошо известны (хотя и здесь существуют феномены нерационального выбора, асимметричной информации, трансакционных издержек получения необходимых данных, измерения блага, принятия решения и т.д.), то для лица, принимающего решение от имени государства, система предпочтений формируется искусственно. Ее можно представить как взвешенную среднюю арифметическую индивидуальных предпочтений, в которой сами веса представляют сложное произведение различных коэффициентов: политического (социального) предпочтения, индивидуального и группового влияния, инерции, обеспеченности решения институтами реализации и пр. Д) Решения, принимаемые государством, носят глобальный характер, касаются одновременно целой группы (или вообще всех) субъектов и действуют длительное время. Они связаны с гораздо большими "единовременными затратами" и большим "сроком окупаемости", поэтому здесь в максимальной степени требуется просчитывать и нейтрализовывать возможные риски. Возьмем, к примеру, принятие закона. Подготовка закона и проведение процедуры его принятия, согласования, утверждения требует массы времени, а также финансовых, интеллектуальных, материальных и прочих затрат. Последствия от непроработанного закона носят длительный характер и приводят к колоссальным потерям в благосостоянии в течение долгого времени. Кстати, это является одной из причин того, что в Российской Федерации до сих пор действует ряд законов, принятых еще в СССР9 . Е) Ответственность государства за принимаемые решения реже и в меньшей степени персонифицирована, так как сами решения почти всегда носят коллективный характер. А значит, лица, принимающие решения, несут солидарную ответственность. Феномен солидарной ответственности, с одной стороны, порождает круговую поруку, с другой — коллективную безответственность ("не с кого спросить"). Все вышеперечисленные особенности государства позволяют определить его как набор нерыночных институтов принятия решений. Но не менее важен следующий аспект. С легкой руки Д. Норта, в современной институциональной традиции институты трактуются как "правила игры", а организации – как "игроки"10 . Так вот, уникальное свойство государства как организации заключается в том, что оно не только, как другие организации (фирмы, домохозяйства), должно подчиняться правилам игры, но, в отличие от этих прочих организаций, само непосредственно формирует эти правила (точнее, их формальную часть). Таким образом, с точки зрения институционального подхода, сущность государства двойственна. Какие же правила игры в рыночной экономике создаются указанным "набором нерыночных институтов принятия решений"? Главными из этих правил являются правила, связанные со спецификацией и защитой прав собственности. Эти правила настолько важны с точки зрения институциональной теории, что в рамках этой теории с их 9 Например, до настоящего времени легитимен Кодекс законов о труде образца 1971 года. Принятие и исполнение нового трудового законодательства, соответствующего рыночным реалиям, могло бы привести к массовым банкротствам предприятий и увольнению работников, это и является главным сдерживающим мотивом изменения кодекса. В то же время сложившаяся ситуация с российским трудовым законодательством наглядно демонстрирует, к чему приводит сохранение атавистических норм при существовании институционального вакуума. Льготы, гарантии, нормативы, установленные старым трудовым законодательством, выступают факторами жесткости рынка труда, препятствующими рыночному перераспределению рабочей силы. С другой стороны, они способствуют распространению неформальной занятости активного населения. Появляются нелегальные трудовые отношения, не регламентируемые формальными правилами, где отсутствие государственных гарантий нередко приводит к разного рода злоупотреблениям: практикуется наем без трудового договора, отсутствие страхования, ненормированный рабочий день, увольнение без выходного пособия и пр. В результате рынок труда в настоящее время один из наиболее «затемненных» секторов экономики, официальная статистика которого не поддается никакой рациональной обработке, потому что она не отражает реального положения вещей (см. также гл. 4). 10 Норт Д. Институциональные изменения: рамки анализа // Вопросы экономики. 1997. N 3. С. 7. |