Проверяемый текст
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (вопросы конституционной теории и практики) /Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. - 2002. - № 23 (179) Подписано в печать 25.06.2002 г.
[стр. 107]

§ 2.
Осуществление Советом Федерации законодательных полномочий Характеризуя соотношение представительской функции Федерального Собрания с другими направлениями его деятельности, А.
Н.
Кокотов приводит развернутую систему аргументов, доказывающих доминирующее положение функции представительства в этом соотношении.
Во-первых, она является преимущественной или, как ее называет автор, фундаментальной по отношению к законотворчеству.
Это обусловлено тем, что представительская роль парламента осуществляется как через законодательную сферу, так и посредством иных сторон деятельности парламента.
Совсем не случайным видит А, Н.
Кокотов определение Федерального Собрания вначале как представительного и затем уже как законодательного органа в Конституции Российской Федераци и (ст.
94).
Представительские полномочия заставляют рассматривать активность Федерального Собрания, в том числе и в области законотворчества, как способ реализации коллективного права народа на власть (ст.
3 Основного закона) .

1 Во-вторых, без учета представительской функции трудно найти объяснение утяжеленной, многоэтапной модели законодательного процесса, цель которой заключается в реализации следующих задач: выявление основных социальных позиций по обсуждаемым законопроектам и объективно существующих в обществе противоречий; «притирка» несовпадающих воззрений, идеологических установок; выбрасывание «социального пара» в парламентских стенах, что снимает социальное напряжение в обществе; легитимация государственного аппарата.
В-третьих, представительство как центральная функция должна быть обеспечена в повседневной парламентской деятельности.
Акты Федерального Собрания призваны воплощать интересы большинства в обществе, а не только
1 Масленникова С.
В.
выделяет и подробно анализирует конституционное право граждан на народное представительство.
См.: Масленникова С.
В.
Народное представительство и права граждан в Российской Федерации: Учеб.
пос.
М., 2001.
107
[стр. 1]

Осуществление Советом Федерации законодательных полномочий Характеризуя соотношение представительской функции Федерального Собрания с другими направлениями его деятельности, А.
Н.
Кокотов приводит развернутую систему аргументов, доказывающих доминирующее положение функции представительства в этом соотношении.
Во-первых, она является преимущественной или, как ее называет автор, фундаментальной по отношению к законотворчеству.
Это обусловлено тем, что представительская роль парламента осуществляется как через законодательную сферу, так и посредством иных сторон деятельности парламента.
Совсем не случайным видит А.
Н.
Кокотов определение Федерального Собрания вначале как представительного и затем уже как законодательного органа в Конституции Российской Федерации (ст.
94).
Представительские полномочия заставляют рассматривать активность Федерального Собрания, в том числе и в области законотворчества, как способ реализации коллективного права народа на власть (ст.
3 Основного закона)
94.
Во-вторых, без учета представительской функции трудно найти объяснение утяжеленной, многоэтапной модели законодательного процесса, цель которой заключается в реализации следующих задач: выявление основных социальных позиций по обсуждаемым законопроектам и объективно существующих в обществе противоречий;
“притирка” несовпадающих воззрений, идеологических установок; выбрасывание “социального пара” в парламентских стенах, что снимает социальное напряжение в обществе; легитимация государственного аппарата.
В-третьих, представительство как центральная функция должна быть обеспечена в повседневной парламентской деятельности.
Акты Федерального Собрания призваны воплощать интересы большинства в обществе, а не только
самого парламентского большинства95.
Итак, представительство это функция, которая проявляет себя в той или иной мере через все направления парламентской деятельности, включая законотворчество.
По нашему мнению, такое соотношение представительских начал и иных направлений работы парламента полностью соответствует предназначению и природе Совета Федерации.
Законодательная деятельность процесс, сориентированный на тесное сотрудничество всех его участников.
Вот почему провал в работе одного из них неминуемо вызовет сбой во всей системе.
При ведущей роли палат Федерального Собрания в законодательном процессе, глава государства, тем не менее, оказывает серьезное воздействие на его ход.
На начальном этапе российского парламентаризма это выражалось в истолкованной Конституционным Судом возможности Президента издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании, требующие законодательного решения.
Вместе с тем подмечено, что у главы государства достаточно правовых возможностей, чтобы активно влиять на законодательный процесс, не подменяя законодателя96.
“Подобная организация, считает профессор В.
Б.
Исаков, создает внутри самой законодательной власти систему “сдержек и противовесов”, исключает её монополизацию, принятие поспешных, несбалансированных решений” 97.
В монографической и учебной литературе по теории парламентаризма встречается большое количество терминов, описывающих законодательную функцию парламентов: “законодательная компетенция”, “законодательные полномочия”, “законодательная власть”, “законодательный процесс”, “законотворчество” и другие.
Более того, этой терминологией насыщены постановления Конституционного Суда Российской Федерации, связанные с толкованием отдельных конституционных норм.
Юридическая наука полна разночтений относительно содержания многих из приведенных понятий.
Скажем, законодательная компетенция рассматривается как совокупность полномочий по принятию законов.
Правда, внимание обращается на то, что компетенция подобного рода принятием законов и ограничивается, за ее рамками остается издание законов прерогатива внепарламентских органов98.
Другим авторам законодательная власть представляется как система полномочий, именно, по изданию законов99.
В пользу такого же подхода выступили авторы книги “Парламентское право России”.
По их мнению, законодательный процесс есть строго регламентированная процедура приятия закона.
Она включает в себя ряд парламентских процедур, начиная от внесения законопроекта, и кончая опубликованием принятого закона и его вступления в силу100.
Следовательно, подписание и обнародование закона часть общей процедуры принятия закона.
По мнению Е.
М.
Савельевой, законодательная деятельность понимается как совокупность последовательных действий определенных органов государственной власти по разработке и рассмотрению законопроектов, принятию и обнародованию законов101.
В таком же ключе трактуется данный вопрос в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 года по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации.
Согласно правовой позиции суда законодательный процесс есть установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов.
В контексте этого передача принятого федерального закона главе государства для подписания и обнародования означает начало следующего этапа законодательного процесса102.
Таким образом, законодательная компетенция объединяет полномочия по принятию и изданию законов в единое целое.
Законодательный процесс включает в себя несколько стадий.
В.
М.
Платонов называет следующие: прогнозирование и планирование; изучение, анализ общественных явлений; выявление потребности в правовой регламентации; определение органов, правомочных принимать правовые акты; принятие решения о подготовке проекта, разработка концепции, идеи будущего акта; подготовка проекта разработчиком либо рабочей группой, обсуждение замысла; официальное рассмотрение концепции закона с соблюдением соответствующих процедур103.
Типологию этапов законодательного процесса, основанную на конституционных положениях, предлагает А.
Н.
Кокотов: законодательная инициатива; принятие решения о первичном движении законопроекта в Государственной Думе; предварительное рассмотрение законопроекта в рабочих органах Государственной Думы; направление Государственной Думой принятого ею закона в Совет Федерации; принятие решения о первичном движении закона в Совете Федерации; предварительное рассмотрение закона в рабочих органах Совета Федерации; пленарное рассмотрение закона Советом Федерации (в том числе “квазирассмотрение” в пассивной форме); направление принятого и одобренного закона Президенту; рассмотрение закона Президентом на предмет его подписания или отклонения (возвращения); обнародование (опубликование) закона; вступление закона в силу104.
Принцип совместного осуществления обеими палатами законодательной функции распространен в парламентской среде, имеющей двухпалатное устройство.
Федеральное Собрание в этом смысле лишь один из многих парламентов, следующих данному принципу105.
Конституция России отводит Совету Федерации в законодательном процессе самостоятельное место.
Верхняя палата парламента выступает субъектом права законодательной инициативы в порядке ст.
104, 134 Основного закона.
Совет Федерации рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон с целью принятия решения о его одобрении или отклонении (ч.
3, 4 ст.
105).
Верхняя палата Федерального Собрания участвует в процедуре преодоления возникших разногласий между палатами парламента в связи с отклонением ею принятого Государственной Думой федерального закона (ч.
4 ст.
105 Конституции).
Совет Федерации также: в обязательном порядке рассматривает федеральные законы в порядке ст.
106 Конституции; участвует в процедуре повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного главой государства и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции согласно ч.
3 ст.
107 Основного закона; участвует в принятии федеральных конституционных законов (ч.
2.
ст.
108); является участником рассмотрения и принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции России (ст.
108, 136).
Раскроем подробнее полномочия Совета Федерации, осуществляемые им на разных стадиях законодательного процесса.
Первое.
Принимая во внимание, что законопроекты вносятся в Государственную Думу, а Совет Федерации или же его члены являются только субъектами законодательной инициативы, глава Регламента “Осуществление Советом Федерации права законодательной инициативы” структурно расположена в самом конце раздела “Участие Совета Федерации в законодательной деятельности”.
В соответствии со ст.
140 нового Регламента право законодательной инициативы реализуется в форме внесения в Государственную Думу: проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции, проектов федеральных конституционных законов, проектов федеральных законов; законопроектов о внесении изменений и дополнений в законы РСФСР, законы Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы либо законопроектов о признании утратившими силу актов законодательства СССР, РСФСР и законодательных актов Российской Федерации; поправок к законопроектам.
В прежнем Регламенте этот перечень был существенно уже и заметно расходился с формами реализации права законодательной инициативы Государственной Думой, которые были представлены более полно.
К примеру, регламентные нормы не закрепляли инициативу Совета Федерации относительно проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции.
И это несмотря на то, что ст.
134 Основного закона устанавливает право Совета Федерации вносить предложения подобного рода (поправки касаются только глав 3-8 Конституции).
Более детально этот вопрос регулируется Федеральным законом от 4 марта 1998 года “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” 106.
На этом фоне невключение проекта такого закона в качестве самостоятельной формы реализации права законодательной инициативы выглядело довольно странным.
Любопытно также другое.
Порядок рассмотрения поправок к Конституции регулировался отдельной главой Регламента Совета Федерации, но лишь в одном контексте: одобренный Государственной Думой проект закона Российской Федерации о поправке подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации.
То есть верхняя палата в принципе не рассматривалась ее же Регламентом как субъект законодательной инициативы по названным законопроектам.
Появление соответствующих регламентных установлений на этот счет знак того, что Совет Федерации расширяет свое присутствие в законодательном процессе, делает его полноформатным.
Еще один штрих на эту тему.
Ст.
140 Регламента ввела новое понятие “программа законопроектной работы Совета Федерации”.
Она включает не только перечень законопроектов, инициируемых верхней палатой, но и предусматривает анализ и оценку ею правоприменительной практики.
Законодательная инициатива может быть реализована комитетом, комиссией или членом Совета Федерации.
Ее инициатор направляет в комитеты, комиссии палаты свои предложения с целью подготовки ими заключений.
В проведении правовой и лингвистической экспертизы участвует Правовое управление Аппарата Совета Федерации.
Надо заметить, что состав субъектов, обладающим правом законодательной инициативы, несколько изменился.
Ранее предпочтение отдавалось отдельным членам Совета Федерации или их группам.
В настоящем Регламенте акцент делается на комитеты и еще на комиссии верхней палаты.
Думается, что это верный шаг нового Совета Федерации.
На практике эти структурные звенья выступают самыми активными участниками законодательной работы, однако, прежний Регламент вынуждал законопроекты, вносимые комитетами, оформлять как исходящие от групп депутатов членов комитета107.
Учитывая реальное соотношение подлинных инициаторов законопроектов, следовало бы расширить перечень субъектов права законодательной инициативы за счет комитетов и комиссий как Совета Федерации, так и Государственной Думы в ч.
1 ст.
104 Конституции.
Согласно Регламенту законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, разработанные Советом Федерации в порядке законодательной инициативы, до рассмотрения на заседании палаты направляются в региональные органы государственной власти для представления ими замечаний и предложений.
Это регламентное положение логично следует из конституционной природы Совета Федерации как органа территориального представительства субъектов.
Довольно подробно определяется, какими документами должен быть снабжен текст проекта нового закона.
Указывается, какие положения должны найти отражение в тексте законопроекта в обязательном порядке.
Регулируется рассмотрение законопроекта на заседании Совета Федерации.
Оно начинается с доклада одного из инициаторов.
С содокладом выступает председатель или иной представитель соответствующего комитета или комиссии.
Затем слово переходит к представителю Правительства, он оглашает заключение или официальный отзыв о законопроекте.
Постановление о внесении законодательной инициативы в Государственную Думу и назначении представителя Совета Федерации при ее рассмотрении нижней палатой принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.
Насколько активно реализуется право законодательной инициативы Советом Федерации? В 2000 году в Государственную Думу им было внесено 15 законопроектов.
За этот же период времени нижняя палата приняла 104 федеральных закона108.
Очевидно, что Совет Федерации предыдущего состава к реализации соответствующего права относился осторожно, что возможно было связано с непостоянным характером работы верхней палаты.
“Законодательством нельзя заниматься наездами”, заметил по этому поводу член Совета Федерации Р.
Абдулатипов109.
Уверен, переход палаты на профессиональную основу позволит ей предметно сконцентрироваться на законотворческой деятельности.
Второе.
Весьма обстоятельно Регламент регулирует порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой.
Общие установления, касающиеся этого порядка, определены ч.
3, 4 ст.
105 Конституции.
Стадия направления принятого закона в верхнюю палату Федерального Собрания, по мнению А.
Н.
Кокотова, очень похожа на стадию законодательной инициативы.
В обоих случаях преследуется цель возбуждения процедуры рассмотрения акта в парламенте.
Имеются и отличия между ними.
Если законодательная инициатива право соответствующих субъектов, то направление принятых законов в Совет Федерации является обязанностью Государственной Думы110.
Принятый нижней палатой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации111.
Вместе с ним направляется постановление Государственной Думы о принятии закона, стенограмма заседания.
По вопросам, перечисленным в ч.
3 ст.
104 Конституции, обязательно должно быть заключение Правительства.
Его отсутствие может послужить поводом для отклонения Советом Федерации принятых федеральных законов.
Установленный ч.
4 ст.
105 Конституции четырнадцатидневный срок, в течение которого закон должен быть рассмотрен верхней палатой, исчисляется со дня, следующего за днём регистрации этого закона в Совете Федерации.
В соответствии с постановлением Конституционного Суда от 23 марта 1995 года четырнадцатидневный срок распространяется также на федеральные законы, рассматриваемые Советом Федерации в порядке ст.
106 Конституции.
Если верхняя палата за это время не завершает рассмотрение закона, он все равно не считается одобренным и работа над ним продолжается на следующем заседании до вынесения постановления Совета Федерации о его одобрении или отклонении.
Будет ли Совет Федерации успевать рассматривать принятый закон в течение четырнадцати дней, это еще вопрос.
Прежний состав верхней палаты порой не успевал этого делать.
С.
А.
Авакьян в этой связи приводит такой пример.
Первая часть Гражданского кодекса Российской Федерации не была рассмотрена Советом Федерации своевременно, чем воспользовалась Государственная Дума.
Она направила Президенту принятый ею Гражданский Кодекс.
Глава государства подписал закон и обнародовал его.
Одним словом, четырнадцатидневный срок не всегда достаточный для взвешенного обсуждения и решения вопроса.
А пропуская 14-дневный срок, Совет Федерации рискует оказаться в стороне от принятия важнейших актов государства, упускает инициативу и не может определить свое отношение к этим актам112.
Возможно было бы правильным увеличить срок рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона в Совете Федерации до одного месяца.
Примеры такого рода известны.
Польский сенат в течение 30 дней со дня передачи закона может принять его без изменений, принять поправки или отклонить его в целом.
Сенат чешского парламента рассматривает проект закона и выносит по нему постановление в срок до тридцати дней с момента его поступления.
Испанский сенат рассматривает проект закона в двухмесячный срок113.
Председатель Совета Федерации или его заместители определяют комитет (комиссию), ответственный за рассмотрение закона.
В обязанности ответственного структурного подразделения входит подготовка заключения.
Обязательными компонентами последнего должны быть: указания на то, подлежит ли закон в соответствии со ст.
106 Конституции обязательному рассмотрению Советом Федерации; обобщенная позиция органов государственной власти регионов по федеральному закону, относящемуся к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов; оценка рассматриваемого закона; решение рекомендация об одобрении или отклонении федерального закона.
Согласно ч.
4 ст.
106 Регламента заключение ответственного комитета представляется Председателю Совета Федерации.
К сожалению, процедура внесения им закона на заседание палаты регламентными нормами не урегулирована.
Прежний Регламент был довольно подробен в отношении этого этапа законотворческой работы верхней палаты.
Достаточно сказать, что Председатель Совета Федерации располагал на этой стадии большими полномочиями.
Он или по его поручению заместитель Председателя оценивали, стоит ли согласиться с решением комитета о рассмотрении закона на заседании палаты или отклонить это решение.
Полагаем, что новый Регламент в этой части нуждается в коррективах.
Именно с оглашения заключения начинается процедура рассмотрения федерального закона на заседании Совета Федерации.
Затем слово предоставляется представителю Правительства для оглашения официального отзыва.
После этого выступления Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов верхней палаты принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.
По результатам обсуждения Совет Федерации принимает одно из следующих решений: одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон или отклонить его.
Федеральный закон считается одобренным, если за это проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации.
Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации114.
В обоих случаях решения палаты оформляются постановлением.
Особым образом оговаривается процедура рассмотрения обязательных для верхней палаты законов в порядке ст.
106 Конституции.
Анализу особенностей федеральных законов этой группы посвятил свою статью Е.
В.
Крестьянинов.
По его мнению, проблема реализации данной нормы касается сразу нескольких аспектов.
Во-первых, отсутствуют дополнительные по отношению к ст.
106 Конституции критерии, относящие принятые Государственной Думой федеральные законы к числу “обязательных” (предлагалось, в частности, рассматривать те федеральные законы, которые связаны с принятием законов о федеральном бюджете).
Во-вторых, конституционно не определены субъекты законодательной деятельности, способные оценить принадлежность законов к этой категории.
Совет Федерации сделал это сам в ст.
106 Регламента палаты, придав такой статус комитетам и комиссиям палаты.
В-третьих, недостаточно урегулирован вопрос о порядке отнесения принятых федеральных законов к данной группе.
Сам Е.
В.
Крестьянинов предлагает уточнение следующего содержания: “основанием для отнесения федерального закона, принятого Государственной Думой, к обязательным для рассмотрения Советом Федерации является наличие в этом законе норм, которыми осуществляется регулирование по вопросам, названным в ст.
106 Конституции” 115.
По результатам рассмотрения такого закона на заседании Совета Федерации ставится вопрос о его одобрении.
Может быть принято и другое решение.
Палата может перенести рассмотрение закона на следующее заседание, если большинством голосов членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, будет признана недостаточная подготовленность вопроса о рассмотрении этого закона.
В случае, если такое решение не принимается, председательствующий на заседании обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона.
С принятием нового Регламента корректировке подверглась процедура одобрения федерального закона без рассмотрения.
Ранее предложение об этом вносилось комитетом, а решение принималось Председателем или заместителем Председателя Совета Федерации.
Теперь при переходе к вопросу повестки дня, председательствующий вправе внести предложение не рассматривать федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению.
Ст.
108 Регламента указывает, что, если ни один из членов верхней палаты не настаивает на рассмотрении такого закона, он не рассматривается на заседании палаты и по истечении четырнадцатидневного срока со дня его поступления в Совет Федерации считается одобренным без рассмотрения.
В течение пяти дней Совет Федерации направляет принятый закон для подписания и обнародования Президенту.
Причём верхняя палата это делает независимо от того, одобрен закон путём голосования или без рассмотрения.
В постановлении Совета Федерации об отклонении закона может содержаться перечень разделов, глав, статей, по которым необходимо преодолеть разногласия между палатами Федерального Собрания.
Также здесь может содержаться предложение о создании согласительной комиссии.
Третье.
Согласно ч.
4 ст.
105 Конституции в случае отклонения закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.
Подобная комиссия создается по инициативе обеих палат.
Новый Регламент Совета Федерации дополнен положениями, детализирующими порядок создания, функционирования согласительных комиссий.
Например, предложение Государственной Думы о создании согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий по федеральному закону теперь подлежит обязательному рассмотрению на заседании верхней палаты парламента.
Уточнено также, что отклонение Советом Федерации инициативы Государственной Думы о создании согласительной комиссии означает также, что данный федеральный закон считается отклоненным (п.
6 ст.
111 Регламента).
В отличие от прежних регламентных норм определен количественный состав депутации от Совета Федерации (не менее трех членов).
Избранными членами согласительной комиссии считаются кандидаты, которые получили наибольшее число голосов, но не менее половины от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании.
На наш взгляд, данные положения свидетельствуют об усилении внимания Совета Федерации к согласительным процедурам, отражают его намерения более широко и заинтересованно участвовать в них.
Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного голосования представителей палат.
Оно считается принятым, если за его принятие проголосовали обе депутации.
Результатом работы согласительной комиссии является протокол, в котором фиксируются предложения по преодолению возникших разногласий или обосновывается невозможность их преодоления этим составом согласительной комиссии116.
Протокол комиссии, содержащий обоснование невозможности преодоления разногласий, обсуждается на заседании Совета Федерации.
Принимается одно из следующих решений: изменить предложения палаты по редакции отдельных положений федерального закона; изменить состав депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии; отказаться от участия в работе согласительной комиссии117.
Наконец, при несогласии Государственной Думы с решением Совета Федерации об отклонении закона, он считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы (ч.
5 ст.
105 Конституции).
Согласно постановлению Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года такие законы (принятые повторно Государственной Думой) считаются принятыми федеральными законами.
Особо оговаривается, что такой закон направляется главе государства для подписания и опубликования самой Государственной Думой.
Статья 105 Конституции становилась ещё раз предметом разбирательства Конституционным Судом в связи с оценкой используемой в конституционных нормах категории “общее число депутатов”.
Суд высказался, что данное положение следует понимать как число депутатов, конституционно установленное для Государственной Думы, то есть 450 депутатов (речь идет о постановлении Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 года по делу о толковании ст.
103 (ч.
3), 105 (ч.
2, 5), ст.
107 (ч.
3), ст.
108 (ч.
2), 117 (ч.
3), 135 (ч.
2) Конституции РФ).
Четвертое.
Совет Федерации может стать участником ещё одной законодательной процедуры.
Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации закон может быть отклонен Президентом118.
Совет Федерации приступает к этому вопросу после Государственной Думы, ибо ч.
3 ст.
107 Конституции указывает, что повторное рассмотрение возможно в порядке, установленном ст.
105 Основного Закона.
Однако, здесь также допустимы варианты.
Закон рассматривается нижней палатой повторно и одобряется ею в ранее принятой редакции.
Второй вариант, когда при повторном обращении к закону Государственная Дума приняла его в новой редакции, Совет Федерации рассматривает данный закон как вновь принятый.
Порядок повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Президентом регулируется новой 14 главой Регламента Совета Федерации.
Вместе с текстом отклоненного закона в Совет Федерации направляются: письмо Президента, постановление Государственной Думы о повторном рассмотрении закона, стенограмма заседания нижней палаты, заключение комитета Государственной Думы на письмо Президента.
Весь этот пакет документов передается Председателем Совета Федерации в комитет (комиссию), который ранее давал по нему заключение, а также членам Совета Федерации.
При повторном рассмотрении закона верхняя палата вправе: поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции без обсуждения; провести обсуждение федерального закона.
Как того требует ч.
3 ст.
107 Конституции России при повторном рассмотрении Советом Федерации закона, он считается одобренным, если решение было принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов палаты.
В противном случае федеральный закон считается отклоненным Советом Федерации.
В постановлении Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года отмечается важная деталь.
Если отклоненный главой государства федеральный закон не был повторно рассмотрен Советом Федерации, он не может считаться одобренным этой палатой, а вето преодоленным.
Опять таки, в рамках комментируемой конституционной нормы сохраняет действие четырнадцатидневный срок, о котором речь идёт в ст.
105 Конституции Российской Федерации.
Пятое.
Совет Федерации полноценный участник процедуры принятия федеральных конституционных законов.
Прохождение такого закона в недрах парламента ничем особенным от федеральных законов не отличается.
Исключение составляет ряд положений.
Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией России.
Это касается предметов ведения Российской Федерации, установленных в ст.
71 Основного закона.
Кроме того, ещё в 12 конституционных нормах указаны предметы ведения Российской Федерации, подлежащие регулированию федеральными конституционными законами.
Вторая особенность касается повышенных норм голосования в пользу законов данной категории.
В ч.
2 ст.
108 Конституции определяется, что федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трёх четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации (не менее 134 голосов).
Третье отличие затрагивает регламенты палат Федерального Собрания.
Регламент Государственной Думы специально процедуру принятия федеральных конституционных законов не регулирует.
Напротив, Регламент Совета Федерации содержит в данном отношении отдельную главу.
Очень важная специфика законов такого типа кроется в следующем.
Рассмотренный и одобренный Думой проект федерального конституционного закона не считается принятым законом, как в случае с обычными федеральными законами.
Процедура принятия федерального конституционного закона Советом Федерации включает ряд действий: поступление из Государственной Думы текста закона и сопроводительных к нему документов (постановление нижней палаты, стенограмма заседания, заключение Правительства при необходимости); регистрацию федерального конституционного закона в Совете Федерации в сроки, установленные регламентными нормами; определение комитета (комиссии), ответственного за рассмотрение закона; подготовка заключения, в котором Совету Федерации рекомендуется одобрить закон или отклонить его; рассмотрение федерального конституционного закона на заседании Совета Федерации.
Уже отмечалось, что федеральный конституционный закон считается одобренным Советом Федерации, если за это проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации.
Такой закон считается отклоненным верхней палатой, если за его одобрение не проголосовало требуемое число членов палаты.
Как и в случае с федеральными законами, принимаемыми в порядке ч.
3, 4 ст.
105, ст.
106 Конституции, повторного рассмотрения Советом Федерации федерального закона, отклоненного Президентом согласно ч.
3 ст.
107 Основного закона, рассмотрение федерального конституционного закона может быть перенесено по мотивам его недостаточной подготовленности.
В случае принятия такого решения рассмотрение закона должно быть завершено на очередном заседании Совета Федерации.
Шестое.
В силу ст.
136 Конституции поправки к главам 3 8 Основного закона принимаются в порядке, предусмотренном для федерального конституционного закона.
В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 года “По делу о толковании ст.
136 Конституции Российской Федерации” поправки могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона.
Федеральный закон “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” конкретизировал данное указание, подчеркнув, что это должен быть закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации.
Его рассмотрение осуществляется Государственной Думой в трёх чтениях.
Одобренный Думой проект закона подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации.
Закон считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трёх четвертей от общего числа членов Совета Федерации.
Если закон отклонён, Совет Федерации вправе внести в Государственную Думу предложение о создании согласительной комиссии.
Кроме того, на верхнюю палату возложено ведение учета данных о рассмотрении закона Российской Федерации в субъектах Федерации их законодательными органами государственной власти.
Такой учет ведет комитет Совета Федерации по конституционному законодательству.
Закон о поправке считается одобренным законодательным органом государственной власти субъекта Федерации, если этот орган одобрил его в целом и направил соответствующее постановление в Совет Федерации (ст.
136 Регламента).
В соответствии с Регламентом Совет Федерации устанавливает результаты рассмотрения закона в регионах путём принятия постановления.
В нём отражается общее число законодательных органов субъектов, которые одобрили закон Российской Федерации о поправке, а также результаты рассмотрения одобрен ли этот закон представительными органами власти не менее чем двух третей субъектов Федерации или нет (ст.
137).
Если закон о поправке не получит одобрения законодательных органов субъектов Федерации, процедура рассмотрения этого закона прекращается.
В прежнем Регламенте содержалась статья 1416, нормы которой обязывали Председателя Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия палатой закона о поправке к Конституции опубликовать для всеобщего сведения уведомление.
Есть такая норма и в новом Регламенте Совета Федерации.
Указанное уведомление должно содержать: сообщение о принятии закона о поправке в соответствии со ст.
136 Конституции; текст закона с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации; информацию об условиях вступления данного закона в силу и о порядке рассмотрения принятого закона законодательными органами регионов.
Ранее, до появления Федерального закона от 4 марта 1998 года, отечественная парламентская практика не знала примеров опубликования принятого закона до его подписания Президентом Российской Федерации.
Согласно ст.
139 нового Регламента закон о поправке к Конституции, одобренный законодательными органами государственной власти не менее двух третей субъектов Федерации, в семидневный срок со дня установления результатов его рассмотрения органами власти регионов Председателем Совета Федерации направляется главе государства для подписания и официального опубликования.
Фактически Совет Федерации принимает участие в законодательном процессе на большинстве стадий.
Зачастую роль верхней палаты в осуществлении законодательных полномочий сводят к формуле “Государственная Дума законы принимает, а Совет Федерации их одобряет”.
На деле, однако, участие этой палаты достаточно весомое.
Особенностью участия Совета Федерации в законодательном процессе является принадлежащее ему право самостоятельно регулировать значительную часть данного процесса с помощью регламентных норм.
Задаче активизации законотворческого потенциала Совета Федерации могут послужить предложения как общего, так и частного характера: более широкое использование права законодательной инициативы (этому в значительной степени будет способствовать переход верхней палаты на постоянный режим работы); расширение перечня субъектов права законодательной инициативы за счет комитетов (комиссий) Совета Федерации; участие Совета Федерации в работе над проектами федеральных законов на этапе их рассмотрения (с этой целью необходимо приблизить структуру верхней палаты к функциональной структуре Государственной Думы); реализация права Совета Федерации на внесение поправок к законопроектам при их подготовке ко второму чтению в Государственной Думе (оно нашло отражение в новом Регламенте верхней палаты в качестве одной из форм реализации права законодательной инициативы); расширение перечня федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации (за счет категории так называемых общественно значимых законодательных актов, которые могут и не совпадать прямо с тематикой ст.
106 Конституции России) 120; увеличение сроков рассмотрения принятого федерального закона Советом Федерации (четырнадцатидневный срок рассмотрения, установленный Конституцией, представляется недостаточным); установление только конституционных, оснований отнесения федеральных законов к числу обязательных (к примеру, п.
2 ч.
1 ст.
5 Федерального закона “Об обороне” также предусматривает рассмотрение федеральных законов в области обороны Советом Федерации, что сделано помимо ст.
106 Основного закона); увеличение числа системных законодательных актов, связанных друг с другом общей тематикой (примером могут служить обсуждаемые Советом Федерации в конце 2001 года федеральные законы из так называемого “пенсионного пакета”); определение приоритетов законодательной деятельности (для реализации этой задачи возможно создание специального органа, в состав которого должны входить Президент, представители Правительства, руководители палат Федерального Собрания).
Особо отметим инициативу создания Совета законодателей по взаимодействию Совета Федерации с законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Перед этой структурой ставится сверхзадача обеспечить в стране единое правовое пространство.
В ее рамках Совет законодателей призван: определить основные направления развития федерального и регионального законодательства; содействовать обеспечению взаимодействия законодательных органов субъектов Федерации с палатами Федерального Собрания; стремиться придавать системный характер законодательному процессу на федеральном и региональном уровнях; организовывать обсуждение наиболее значимых проектов федеральных законов.
Совет законодателей объединяет на добровольной основе руководителей законодательных органов власти регионов.
Периодичность его заседаний не реже двух раз в год.
Еще совсем недавно высшие законодательные органы страны признавались контрольными органами государственной власти.
Выполнение ими контрольных функций считалось в советское время делом настолько естественным, что неизменно подтверждалось конституционными нормами.
По Конституции РСФСР 1978 года Верховный Совет был правомочен решать все вопросы, отнесенные к ведению РСФСР.
В частности, он утверждал отчеты о выполнении государственных планов экономического и социального развития, государственного бюджета; образовывал подотчетные ему органы.
Позднее Верховный Совет Российской Федерации признавался постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти.
В его ведении находилось регулярное заслушивание отчетов образуемых или избираемых им органов и должностных лиц; решение вопроса о доверии Правительству.
Контрольными полномочиями Верховного Совета признавались: обеспечение единства законодательного регулирования на всей территории Российской Федерации, соответствия конституционного законодательства республик Конституции Российской Федерации; отмена указов и распоряжений Президента РФ, распоряжений Правительства, актов представительных и исполнительных органов власти регионов.
На этом фоне отсутствие в Конституции Российской Федерации 1993 года характеристики Федерального Собрания как контрольного органа выглядит очень непривычно.
В связи с этим в научной литературе подчеркивается, что более полное и развернутое регулирование контрольных полномочий парламента одно из наиболее очевидных направлений совершенствования Конституции, нацеленное на упорядочение взаимоотношений властей, усиление их функций в качестве “противовесов” в системе разделения властей121.
Отсутствие у Федерального Собрания формального статуса контрольного органа вместе с тем не означает, что он лишен контрольных полномочий вообще.
Будучи органом народного и территориального представительства, российский парламент не может не иметь прав в сфере контроля.
Контрольная функция парламента России, замечает по этому поводу Ю.
А.
Тихомиров, не закреплена в той же степени как прежде в Конституции РСФСР 1978 года.
По его мнению, в настоящее время можно вести речь об отдельных элементах контрольной деятельности парламентских запросах, слушаниях, информациях Правительства122.
Соглашаясь с точкой зрения проф.
Ю.
А.
Тихомирова, все же заметим, что он акцентирует внимание не на контрольных полномочиях Федерального Собрания, а лишь на формах его контрольной деятельности.
Говоря о контрольной деятельности Федерального Собрания и его палат, следует анализировать три составляющие данной проблемы: особенности правового регулирования парламентского контроля; виды контрольных полномочий; формы контрольной деятельности.
1.
Специфика правовой регламентации контрольной деятельности Совета Федерации характеризуется сочетанием конституционных и законодательных установлений.
Конституция фиксирует полномочия Совета Федерации по: вопросам о назначении и об отзыве дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (п.
“м” ст.
83); отрешению Президента Российской Федерации от должности (ч.
1 ст.
93, п.
“е” ч.
1 ст.
102); образованию Счетной палаты (ч.
5 ст.
101); утверждению указов Президента о введении военного и чрезвычайного положения (п.п.
“б”, “в” ч.
1 ст.
102, ч.
2 ст.
87, 88); утверждению изменения границ между субъектами Российской Федерации (п.
“а” ч.
1 ст.
102); решению вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами Российской Федерации (п.
“г” ч.
1 ст.
102); решению кадровых вопросов, связанных с назначением и освобождением должностных лиц, определенных п.п.
“ж”, “з”, “и” ч.
1 ст.
102.
Даже функцию назначения выборов Президента (п.
“д” ч.
1 ст.
102) в определенной мере можно считать контрольной, ибо она тоже служит цели обеспечения баланса интересов президентской и парламентской ветвей власти.
Глава государства, в свою очередь, наделен правом назначения выборов депутатов Государственной Думы, руководствуясь при этом той же целью.
Расширение конституционных полномочий Совета Федерации по контролю происходит за счет текущего законодательства.
В качестве примера приведем Федеральный закон от 25 мая 1996 года123 “О государственной охране”, согласно которому Федеральное Собрание осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов государственной охраны.
Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы в связи с осуществлением ими депутатской деятельности вправе получать сведения о деятельности таких органов.
В другом Федеральном законе от 10 января 1996 года124 “О внешней разведке” сказано, что парламентский контроль за деятельностью органов внешней разведки осуществляется путем проверки Счетной палатой исполнения утвержденных обеими палатами парламента смет расходов на содержание этих органов.
Кроме того, взаимоотношения палат Федерального Собрания с органами внешней разведки осуществляются через соответствующие комитеты палат парламента.
Члены Совета Федерации и Государственной Думы получают сведения о соответствующих органах через эти структурные звенья.
Контрольная функция реализуется Советом Федерации при назначении на должность и освобождении от должности членов Центральной избирательной комиссии в соответствии с Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”.
Закрепление контрольных полномочий палат парламента в текущем законодательстве воспринимается не как случайный фактор, а как закономерная, настоятельная потребность государственного строительства125.
С другой стороны, расширение контрольного влияния палат через законодательство есть попытка восполнения существующих конституционных пробелов в этой сфере.
Надо акцентировать внимание также на закреплении полномочий контроля за палатами, а не Федеральным Собранием в целом.
Это, кстати, можно отнести и к особенностям решения этого вопроса именно в таком ключе в Конституции России.
На наш взгляд, это обусловлено достаточно узким объемом общей компетенции Федерального Собрания, растворившейся в компетенции обеих палат.
2.
Виды контрольных полномочий Совета Федерации распадаются на несколько направлений: бюджетно-финансовый контроль; контроль за деятельностью исполнительной власти; контроль за сферой государственного управления; контроль, связанный с осуществлением Советом Федерации кадровых назначений; контроль в сфере обороны и безопасности; контроль в области внешней политики.
Возможность Совета Федерации влиять на бюджетно-финансовую политику путем принятия законов о федеральном бюджете, федеральных налогах и сборах, финансовом, валютном, кредитном, таможенном регулировании предусмотрена Конституцией Российской Федерации (ст.
106).
Косвенно контрольные полномочия реализуются Советом Федерации через Счетную палату, образуемую обеими палатами парламента (ч.
5 ст.
101).
Согласно Федеральному закону от 11 января 1995 года в ред.
от 30 декабря 2001 года “О Счетной палате Российской Федерации” 126 контрольные полномочия осуществляется за исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета.
Счетная палата ежеквартально проверяет ход исполнения бюджета и представляет Совету Федерации и Государственной Думе отчет об этом.
Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности; обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета; анализ и исследование нарушений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в палаты Федерального Собрания предложений по их устранению.
Контроль за государственными финансами важный аспект общих контрольных полномочий Совета Федерации как представительного органа.
Контроль за деятельностью исполнительной власти, к которому можно отнести нормы, содержащиеся в пп.
“б”, “в”, “д” п.
1 ст.
102 Конституции.
Контроль за сферой государственного управления выражается в полномочиях Совета Федерации по отрешению Президента от должности (М.
В.
Баглай называет это определенной формой контроля) 127, назначению на должности, которые не относятся к системе исполнительной власти (судей высших судов, Генерального прокурора, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов); согласованию кандидатур дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.
Очевидно, что этот вид контроля Совет Федерации осуществляет как непосредственно (например, в случае с назначением Генерального прокурора), так и косвенным образом (когда Совет Федерации выносит рекомендации Президенту о назначении и отзыве дипломатических представителей России).
В литературе участие парламента в формировании органов государственной власти расцениваются как один из элементов его контрольной деятельности128.
К формам контроля Конгресса США за сферой государственного управления относят его участие в формировании госаппарата.
Как указывает В.
И.
Лафитский, назначение на “политические” должности в государственном аппарате Президент производит только по совету и с согласия Сената.
В общей сложности Сенат утверждает несколько тысяч кандидатов на должности гражданской и военной администраций.
В большинстве своем они утверждаются списком.
Однако обсуждение кандидатур судей и высших должностных лиц проходит раздельно и, как правило, жестко129.
Таким образом, по распространенному мнению контроль за сферой государственного управления выражается в полномочиях парламента и его структурных звеньях формировать органы государственной власти.
В сфере обороны и безопасности Совет Федерации наделен полномочиями рассматривать в обязательном активном режиме федеральные законы, касающиеся статуса и защиты государственной границы Российской Федерации, войны и миры (п.п.
“д”, “е” ст.
106).
Очевидно, что контроль в этой сфере реализуется посредством процедуры рассмотрения и одобрения Советом Федерации соответствующих федеральных законов.
Верхняя палата решает вопросы о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории России; об утверждении указа Президента о введении военного и чрезвычайного положения.
Федеральный закон от 31 мая 1996 года в редакции от 30 декабря 1999 года “Об обороне” 130 расширяет конституционные полномочия Совета Федерации.
В соответствии с этим законом верхняя палата: рассматривает расходы на оборону, установленные федеральными законами о федеральном бюджете; рассматривает принятые нижней палатой федеральные законы в области обороны; утверждает указы Президента о введении военного и чрезвычайного положения на территории России или в отдельных ее местностях, а также о привлечении Вооруженных Сил страны, других войск, воинских формирований и органов с использованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению; решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил за пределами Российской Федерации.
Полномочия в области внешней политики принадлежат в основном Президенту Российской Федерации (ст.
86 Конституции), однако, значительными полномочиями в данной сфере располагает также Федеральное Собрание.
Уже отмечалось участие Совета Федерации, как и Государственной Думы, в согласовании кандидатур дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях.
Возможность оказывать влияние на кадровый состав дипломатической службы России существенный элемент контрольной деятельности верхней палаты.
В соответствии с п.
“г” ст.
106 Конституции Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации.
В литературе по конституционному праву зарубежных стран в общем ряду полномочий парламентов в особую группу выделяются судебные полномочия.
Порой они трактуются довольно широко.
Их перечень включает: создание особых органов парламентского контроля (следственные комиссии парламента Италии, комиссии по расследованию любых вопросов, создаваемые Генеральными Кортесами Испании); возбуждение перед судебными органами обвинения против высших должностных лиц (немецкие Бундестаг и Бундесрат вправе предъявить перед федеральным конституционным судом обвинение федеральному президенту в умышленном нарушении им Основного закона); формирование специальных судебных органов из состава парламента (для суда над президентом Франции учреждается Высокая палата правосудия); объявление амнистий131.
3.
Субъекты парламентского контроля могут быть коллективными (палаты Федерального Собрания, комитеты и комиссии палат, группы членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы) и индивидуальными (отдельные члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы).
Каждому названному субъекту соответствуют те или иные формы контрольной деятельности, хотя это корреспондирование порой условно.
Очевидно, что международный парламентаризм за несколько столетий выработал множество форм парламентского контроля: политического и юридического, коллективных и индивидуальных, ставших повсеместными как депутатский запрос, так и оставшихся ограниченными лишь отдельными странами.
Объектом парламентского контроля чаще всего выступает исполнительная власть, глава государства (как в случае отрешения Советом Федерации от должности Президента РФ; утверждения указов главы государства относительно режимов военного или чрезвычайного положения; использования вооруженных сил страны за рубежом).
Если суммировать все известные формы парламентского контроля, присущие обеим палатам, то получится довольно внушительный список, включающий: вопросы к органам государства и высшим должностным лицам; дебаты по вопросам общей политики правительства; интерпелляции; постановка вопроса о доверии, недоверии и отказу в доверии правительству (в таком ключе этот вопрос звучит в российском законодательстве); доклады и отчеты правительства и министров; парламентские слушания; парламентское расследование; деятельность парламентских комиссаров и других органов при парламенте; импичмент по отношению к главе государства; созыв специальных заседаний парламента; контроль за делегированным законодательством; ратификация парламентом международных договоров132.
Совет Федерации в своей деятельности использует различные формы контроля.
Осуществление парламентского запроса регулируется Федеральным законом от 8 мая 1994 года в редакции от 5 июля 1999 года “О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, Регламентом Совета Федерации.
Парламентский запрос адресуется широкому кругу субъектов от руководителей федеральных органов исполнительной власти до глав муниципальных образований по вопросам, входящим в компетенцию этих и других органов и должностных лиц, с соблюдением требований о недопустимости вмешательства палаты в оперативно-розыскную и уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность.
Предложение о парламентском запросе Совета Федерации вносится на рассмотрение палаты Председателем Совета или его заместителями, комитетами (комиссиями), двумя членами Совета Федерации, представляющими один субъект Федерации, или группой численностью не менее 5 человек.
Прежде в Регламенте Совета Федерации устанавливалась другая численность инициативной группы (10 человек).
В проекте парламентского запроса названные лица могут указать предложения о предпочтительной форме ответа на запрос: устной или письменной.
Парламентский запрос принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.
Запрос Совета Федерации оформляется постановлением.
Устный ответ должностное лицо дает на ближайшем заседании Совета Федерации.
Письменный ответ направляется в верхнюю палату не позднее чем через 15 дней со дня получения запроса Совета Федерации.
Он оглашается председательствующим на заседании палаты.
Совет Федерации в соответствии с ч.
3 ст.
101 Конституции по вопросам своего ведения проводит парламентские слушания.
В практике работы обеих палат Федерального Собрания эта форма активно используется.
Инициаторами слушаний выступает руководство палаты, комитеты, комиссии Совета Федерации или группы членов палаты численностью не менее 15 человек.
Слушания могут проводиться совместно с комитетами, комиссиями Государственной Думы.
Принимает решение о проведении слушаний Совет палаты.
Регламент Совета Федерации допускает проведение как открытых, так и закрытых слушаний.
На открытых слушаниях вправе присутствовать представители средств массовой информации и общественности.
Решение о проведении слушаний направляется в средства массовой информации не позднее, чем за десять дней до их начала.
Лицам, приглашенным на слушания, заблаговременно рассылаются уведомления.
Понятно, что слушания носят преимущественно открытый характер, поскольку их цель привлечь общественность к обсуждаемым вопросам.
Регламентные нормы исходят из того, что закрытые слушания проводятся по вопросам, связанным с государственной, служебной или иной охраняемой законом тайной.
Представители средств массовой информации на закрытые слушания не допускаются.
Особо оговаривается, что лица, приглашенные на открытые слушания, могут не отвечать на вопросы членов Совета Федерации, если они касаются сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну.
Материалы закрытых слушаний предназначаются только для членов Совета Федерации и представителей государственных органов, которых принимали в них участие.
В п.
3 ст.
86 Регламента Совета Федерации определен круг должностных лиц, участвующих в открытых и закрытых слушаниях.
Это Президент Российской Федерации, руководители палат Федерального Собрания, Председатель Правительства, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, члены Правительства, а также другие высшие должностные лица страны, руководители законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.
Список иных лиц, имеющих право присутствовать на закрытых парламентских слушаниях, составляется комитетом (комиссией) Совета Федерации, ответственным за их проведение.
Такой список согласовывается с Председателем Совета Федерации или его заместителями.
Слушания в Совете Федерации начинаются с краткого вступительного слова председательствующего, который информирует о существе обсуждаемого вопроса, его значимости, составе приглашенных лиц.
С докладом выступает председатель комитета Совета Федерации, ответственного за подготовку слушаний.
Затем следует обсуждение доклада.
Все желающие выступить на парламентских слушаниях берут слово только с разрешения председательствующего.
Парламентские слушания характеризуются двумя основными чертами.
Их назначение в привлечении внимания общественности, государственных органов к проблемам большой актуальности.
Какие-либо обязывающие решения по итогам слушаний не принимаются.
Могут быть приняты рекомендации и иные документы, утверждаемые комитетом или комиссией палаты, Советом палаты либо Советом Федерации.
С тем, чтобы слушания сделать максимально открытыми они освещаются в средствах массовой информации.
В мировой парламентской практике широкое распространение получили вопросы к высшим органам государства и должностным лицам.
В соответствии с регламентами парламентов обычно раз в неделю в течение одного-двух часов руководители исполнительных органов отвечают на устные или письменные вопросы парламентариев.
Появилась такая форма и в деятельности палат Федерального Собрания.
В Регламенте Совета Федерации существует специальная глава (8-я), появившаяся дополнительно для регулирования подготовки и проведения так называемого “правительственного часа”.
Эта форма работы предназначена для ответов членов Правительства на вопросы членов Совета Федерации.
По нашему мнению, “правительственный час” представляет собой совокупность процедур, установленных для обеспечения контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации.
Кроме членов Правительства на заседание Совета Федерации могут быть приглашены Генеральный прокурор, Председатель Центрального банка, Председатель Центральной избирательной комиссии, руководители органов государственной власти и местного самоуправления, а также ряд других должностных лиц, указанных в п.
2 ст.
77 Регламента верхней палаты.
Решение о приглашении на заседание Совета Федерации для ответа на вопросы членов палаты принимается большинством голосов от общего числа парламентариев.
В палате ответственным за проведение “правительственного часа” выступает один из профильных комитетов.
По итогам ответов членов Правительства Совет Федерации вправе принять решение: об обращении к Президенту и Правительству; о рекомендации Правительству; о поручении Счетной палате; о поручении комитету (комиссии) Совета Федерации; о принятии сообщения члена Правительства к сведению.
Решения могут быть оформлены в виде постановления, обращения или выписки из протокола заседания Совета Федерации.
В ч.
3 ст.
101 Конституции РФ указывается на право Совета Федерации образовать комитеты и комиссии из числа членов палаты.
Оба этих структурных звена верхней палаты выступают субъектами контрольной деятельности.
Согласно Регламенту комитеты по поручению Совета Федерации осуществляют контроль за исполнением решений палаты, принимаемых по вопросам организации ее внутренней деятельности.
Предметами ведения постоянных комитетов являются подготовка заключений по принятым законам; предварительное рассмотрение законопроектов; направление письменных обращений членам Правительства, руководителям федеральных органов исполнительной власти в соответствии со ст.
40 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации”.
В сравнении с постоянными комиссиями Верховного Совета РСФСР контрольные полномочия комитетов Совета Федерации формально носят не очень внятный характер.
Прежде конституционные нормы недвусмысленно закрепляли назначение постоянных комиссий как органов контроля за деятельностью государственных органов и организаций (ст.
119 Конституции РСФСР 1978 года) наряду с контрольными полномочиями Верховного Совета РСФСР в целом (ст.
120 Конституции РСФСР).
Традиционно одной из действенных форм парламентского контроля в мировой практике является создание следственных и ревизионных комиссий133.
В действующем российском законодательстве такие понятия не встречаются.
Регламентными нормами Совета Федерации устанавливается возможность образования постоянных и временных комиссий.
В состав временных комиссий могут входить Председатель Совета Федерации и его заместители.
Временные комиссии создаются Советом Федерации для решения конкретной задачи и (или) на определенный срок.
Данный вопрос, а также состав и полномочия временной комиссии определяются постановлением палаты.
Опыт предыдущих лет показал, что Совет Федерации в отличие от Государственной Думы правом формирования временных комиссий с контрольными полномочиями не пользовался.
Это было связано с непостоянным характером работы самой верхней палаты, а главное, на наш взгляд, несколько иным пониманием Советом Федерации своей роли.
Напротив, как истинно “народная” палата Государственная Дума довольно часто прибегает к формированию временных комиссий, цель которых заключается в проверке тех или иных фактов, исследовании обстоятельств, изучении какого-либо вопроса большой значимости.
Истории парламентаризма современной Российской Федерации известны случаи создания комиссии по проверке фактов нарушения избирательного законодательства при подготовке и проведении выборов на должность губернатора Ростовской области; комиссии по проверке фактов нарушения прав человека в отношении подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся в следственных изоляторах временного содержания системы МВД РФ; комиссии по анализу итогов приватизации в 1992-1996 гг.
и ответственности лиц за ее негативные результаты; комиссии по проверке хода приватизации РАО “Норильский никель” и рассмотрению вызванных этим социально-экономических проблем.
Отдельные члены Совета Федерации или их группы выступают субъектами контрольной деятельности.
На первом месте, безусловно, находится запрос члена Совета Федерации как широко распространенная и скорее даже традиционная форма контроля.
Депутатский запрос признан Федеральным законом о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, Федеральным конституционным законом о Правительстве России.
Член Совета Федерации инициатор запроса вправе адресовать Председателю и членам Правительства, руководителям федеральных органов исполнительной власти, Генеральному прокурору, Председателю Центрального банка, руководителю ЦИК РФ и многим другим должностным лицам запрос по вопросам их компетенции.
Запрос члена Совета Федерации направляется им самостоятельно и не требует оглашения на заседании верхней палаты.
Должностное лицо, которому направлен запрос, должно дать ответ на него в письменной форме не позднее чем через 30 дней со дня его получения или в иной, согласованный с инициатором запроса срок.
Законодательство, Регламент Совета Федерации разрешают инициатору запроса принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных вопросов, выступать с комментариями или по существу поставленного им письменного вопроса.
В случае невозможности присутствия на заседании палаты должностное лицо, получившее запрос информирует об этом Председателя Совета Федерации с указанием причины отсутствия.
В этом случае он вправе дать письменные ответы на заданные ему вопросы, которые доводятся до сведения инициатора запроса и других членов палаты.
Названные формы прочно вошли в арсенал парламентского контроля Федерального Собрания и его палат.
Думается, что следует избегать погони за количественным ростом контрольных процедур.
Главное, на наш взгляд, сделать функцию контрольной деятельности Совета Федерации результативной.
В парламентском механизме Российской Федерации традиционные формы контроля (запрос парламентария, деятельность специально образуемых органов) сочетаются с нововведениями (запрос Совета Федерации, “правительственный час”), цель которых очевидна превращение Совета Федерации в активного участника политической жизни страны.

[Back]