Проверяемый текст
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (вопросы конституционной теории и практики) /Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. - 2002. - № 23 (179) Подписано в печать 25.06.2002 г.
[стр. 27]

года «По делу о толковании ст.
103 (ч.
3), 105 (ч.
2 и 5), 107 (ч.
3), 108 (ч.
2), 117 (ч, 3) и 135 (ч.
2) Конституции Российской
Федерации»1.
Согласно позиции Конституционного Суда идея народного представительства находит воплощение не только в факте самого существования Федерального Собрания и его палат, но и должна учитываться в их практической деятельностиЭто требование должно быть реализовано во внутреннем устройстве палат, процедурных правилах, актах парламента.
С целью обеспечения представительства акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства, сказано в указанном постановлении.
Иначе говоря, Конституционный Суд не только не отрицает представительную природу Совета Федерации, а напротив, признает, обосновывает ее необходимостью представительства интересов субъектов Российской Федерации.

По мнению диссертанта, представительная природа Федерального Собрания имеет разные формы проявления.
Государственная Дума олицетворяет прямое представительство населения.
Совет Федерации особую форму представительства территориальную.
Если Государственну ю Думу безоговорочно признают символом прямого народовластия,
го за Советом Федерации справедливо сохранить роль выразителя интересов населения, выявляемых, опосредуемых органами государственной власти регионов.
Совет Федерации участник системы отношений опосредованного
народною представительства.
Законодательная Ф у н к ц и я Совета Федерации выражается в: праве законодательной инициативы, принадлежащей этой
пачате и ее членам в соответствии с ч.
1 ст.
104, ст.
134 Конституции России; конституционном праве рассматривать принятые
1осударственной Думой федеральные законы с последующим принятием решения о его одобрении или отклонении (ч.
3, 4 ст.
105); его участии в процедуре преодоления возникших разногласий между
27 'С З РФ.
1995.
№ 1 6 .
Ст.
1451.
[стр. 1]

Совет Федерации в структуре российского парламента Российский парламент Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы.
Это конституционное положение сформулировано в ч.
1 ст.
95 Основного закона страны.
Оно обусловило принципиально новую политико-правовую ситуацию, когда дело приходится иметь с двумя самостоятельными формированиями Федерального Собрания, роль которых ощутимо разнится.
Природа Совета Федерации такова, что позволяет говорить о двух его значениях.
Во-первых, это федеральный конституционный орган России, выражающий ее федеративно-государственный характер.
Отражая мнения и интересы субъектов Федерации, верхняя палата получила неофициальный, но вполне заслуженный статус “палаты российских регионов”, посредством которой субъекты принимают участие в федеральном законотворчестве и управлении страной.
В этом суть федеративной составляющей природы Совета Федерации.
Другая ее составляющая в том, что верхняя палата российского парламента есть государственный орган всей Федерации.
Ее акты направлены не отдельным субъектам, а всему государству, Российской Федерации в целом.
Во-вторых, Совет Федерации предстает в виде внутриструктурного подразделения Федерального Собрания России, осуществляющего установленные Конституцией представительские, законодательные, контрольные и иные функции.
Таким образом, являясь федеральным государственным органом, Совет Федерации одновременно выступает частью общероссийского парламента.
Относительно Совета Федерации много споров, амплитуда которых в течение последнего времени находится на стабильно высоком уровне.
Это объясняется различными факторами: новым Федеральным Законом от 5 августа 2000 года1 “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”; последовавшей за его принятием ротацией всего состава палаты; избранием нового руководства Совета Федерации.
Интерес обусловлен также претензиями палаты на новую, более решительную роль в законотворческом процессе; усилением ее влияния как “доверенного лица” регионов в отношениях с федеральным центром; организационной перестройкой палаты и другими обстоятельствами.
Предметом споров являются следующие положения.
Во-первых, до настоящего времени дебатируется главный вопрос о целесообразности этого органа.
Казалось бы, сама его постановка является излишней.
Ведь Конституция Российской Федерации, закрепив двухпалатную организацию Федерального Собрания, уже ответила на него.
Тем не менее, эта тема продолжает муссироваться, в особенности после реформирования Совета Федерации.
Так, лидер созданной в Государственной Думе депутатской группы “Регионы России” О.
Морозов полагает, что вопрос о роли и месте Совета Федерации пока не нашел своего политического и правового решения, а потому по прошествии некоторого времени может появиться повод для более серьезного и глубокого рассмотрения вопроса о том, нужен ли России двухпалатный парламент2.
Думается, что это спорное заявление, особенно в части указания на неопределенность правового статуса Совета Федерации.
Говоря о целесообразности второй палаты, известный французский государствовед Марсель Прело подчеркивал, что бикамеральное устройство имеет естественную основу только в федеративных государствах.
Такая конструкция органично вписывается в конституционные традиции современных федераций.
“В федеральном государстве, указывает бельгийский профессор А.
Ален, двухпалатная система далеко не лишняя, поскольку при федеральном устройстве с однопалатной системой парламент рассматривается как представитель территориальных единиц и является одним из элементов центробежных сил.
Отсюда участие территорий в принятии решений на общенациональном уровне, особенно по вопросам их статуса, что является существенной чертой федерального государства.
Такая процедура прерогатива второй государственной палаты, где представлены территориальные образования” 3.
Суждений, доказывающих существование связи между формой государственного устройства и организационной структурой парламента, достаточно много.
Даже советские юристы, критически воспринимавшие дуализм палат, признавали его обоснованность в федерациях.
Эти представления сохранили свое значение в современной теории и практике российского федерализма.
“Двухпалатность Федерального Собрания, замечает по этому поводу Председатель Конституционного Суда России М.
В.
Баглай, выступает фундаментальной основой реального федерализма, призванного расширить права и самостоятельность народа” 4.
Другой аргумент в пользу целесообразности верхней палаты связан со специфической конституционной функцией, осуществляемой ею.
Она представляет собой противовес нижней палате.
Средоточие парламентской власти в руках единственной палаты расценивается как политический риск, от которого требуется действенная защита.
Доказывая полезность учреждения американской конституцией двухпалатного парламента, Дж.
Мэдисон и А.
Гамильтон отмечали, что необходимость сената указывает на наклонность всех законодательных ассамблей поддаваться внезапным вспышкам бурных страстей, и, идя на поводу у крамольных верховодов, принимать не продуманные пагубные решения5.
Разделение Федерального Собрания способствует уравновешиванию законодательной власти, в этом смысле Совет Федерации выступает элементом внутрипарламентской системы “сдержек” и “противовесов”.
По меткому выражению Б.
Л.
Вишневского, в современной России, решившей реализовать подобную модель, к “законодательному двигателю” в лице Государственной Думы приставили “законодательный тормоз” в образе Совета Федерации6.
Даже в инициированном самим Советом Федерации процессе повышения его роли в законотворческой деятельности усматривается проявление того самого сдерживающего, тормозящего начала.
Реализуя его, Совет Федерации вынуждает Государственную Думу действовать осмотрительнее7.
Подводя итог сказанному, отмечу, что Совет Федерации выражает федеративный характер государственного устройства России, соединяет в единое целое интересы федерального центра и регионов.
Одновременно Совет Федерации это орган, обеспечивающий в структуре Федерального Собрания внутреннее равновесие палат.
Во-вторых, поводом для дискуссии остаются полномочия Совета Федерации.
Наиболее радикальные предложения, связанные с изъятием полномочий, принадлежащих верхней палате, последовали после создания новой федеральной структуры Государственного Совета.
Многими он рассматривается как некий конкурент, способный вытеснить Совет Федерации не только из политической жизни, но и с конституционного поля.
По мысли С.
Шахрая, если осенью 2002 года не пройдут прямые выборы сенаторов, то Совет Федерации вообще будет упразднен.
Госсовет получит конституционный статус и займет место Совета Федерации.
В том же духе высказывается Президент Северной Осетии А.
Дзасохов: “Необходимо придать конституционный статус Госсовету и передать ему вопросы, находящиеся в компетенции Совета Федерации о территориальной целостности государства, вопросы границ, войны и мира, крупных заимствований государства, бюджет страны”.
Данное предложение вызывает большие сомнения, ведь трансформация Государственного Совета в новую верхнюю палату сделает бессмысленной проведенную реформу Совета Федерации.
Ее основная идея заключается в ограничении губернаторского корпуса.
Едва ли Госсовет перерастет свою роль совещательного, политико-консультативного органа.
Сомнительно, чтобы он мог конкурировать с федеральным конституционным органом, таким как Совет Федерации, чей статус определен в Основном законе страны.
Более правдоподобными являются предложения о существенной корректировке полномочий Совета в законодательной сфере.
Это обусловлено активизацией деятельности палаты в целом.
Варианты развития событий могут быть несколькими.
Наиболее реальный связан с осуществлением права Совета Федерации на внесение в Государственную Думу поправок к законопроектам при их подготовке ко второму чтению.
Такая работа будет проходить в основном в рамках согласительных процедур, предусмотренных Конституцией.
По сути дела, это не запрещено и сейчас, просто Совет Федерации системно подобными вопросами прежде не занимался.
С тем, чтобы формализовать данный процесс необходимо внести поправки в Регламент Совета Федерации в части использования этого права.
Совершенно безболезненно, без каких-либо конституционных поправок, возможно решение другого вопроса о расширенном использовании Советом Федерации права законодательной инициативы.
Прежде таким правом палата пользовалась вяло.
Режим постоянной работы нового Совета Федерации позволяет активизировать эту сторону его деятельности.
Что касается более серьезных, глубоких изменений, направленных на обеспечение полного равноправия Совета Федерации и Государственной Думы в законодательном процессе, потребуются поправки в Конституцию Российской Федерации.
Однако такое предложение требует тщательного и длительного обсуждения.
В-третьих, проблемным остается вопрос относительно порядка формирования Совета Федерации.
С 1993 года он менялся трижды, причем самым кардинальным образом.
С порядком комплектования верхней палаты связан один любопытный конституционный феномен.
Речь идет о том, что в рамках Конституции произошла замена представительства субъектов Федерации как региональных сообществ граждан на представительство органов государственной власти этих же регионов.
Избираемый непосредственно гражданами Совет Федерации после 1995 года стал формироваться на основе представительства законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов.
Установленный законодательно новый способ образования верхней палаты вызывает много нареканий, в особенности у руководителей исполнительной власти субъектов Федерации.
По мнению А.
Тулеева, Совет Федерации в новом составе не представляет никакой ценности для Российской Федерации.
В том виде, в котором он сформирован, когда в палату делегируются представители субъектов, Совет Федерации просто не нужен.
Общий вывод, формулируемый в данном контексте, сводится к следующему: верхняя палата в этом составе проработает недолго.
“Нынешний этап в жизни Совета Федерации переходный, заявляет в этой связи губернатор Липецкой области О.
Королев, это уже третья по счету реформа верхней палаты, но будет еще и четвертая последняя” 8.
Таким образом, вопрос о способе образования Совета Федерации остается открытым.
Ставится под сомнение легитимность верхней палаты парламента нового состава.
Речь, конечно, не о формальной легитимности все новые члены избраны в соответствии с процедурой, установленной федеральным законом, а о реальной легитимности палаты в целом.
По нашему мнению, Совет Федерации не может быть копией Государственной Думы ни в плане осуществления представительской функции, ни с точки зрения приемов комплектования обеих палат.
В-четвертых, предметом споров стало наименование Совета Федерации применительно к использованию в отношении него таких терминов, как “верхняя”, “вторая палата”.
К примеру, авторы учебного пособия “Парламентское право России” указывают на необоснованность использования понятий, некорректных по отношению к палатам Федерального Собрания (сенат, спикер, “нижняя” и “верхняя” палаты).
Они неадекватно отражают существо дела, ибо к таким понятиям не обращается Конституция и текущее законодательство.
Они также чужды науке, поскольку позаимствованы из официальной и журналистской лексики9.
Надо признать, что в российской юридической науке уже высказывались соображения относительно насыщения отечественного права понятиями, не свойственными отечественной правовой традиции10.
По нашему мнению, употребление в юридической науке слов латинского и древнегреческого происхождения столь же оправданно, сколь и научно.
Это применение широко распространено в конституционном праве.
Отказ от него едва ли сослужит хорошую службу российскому государствоведению, скорее оттолкнет, нежели сблизит его с наукой зарубежного конституционного права.
Отсутствие в Конституции России терминов “нижняя”, “верхняя”, “вторая палата” не дает никаких оснований избегать их вообще, и применительно к Совету Федерации, в частности.
Так, авторы комментария к Конституции РФ, обсуждая данный вопрос, подчеркивают: “Конституция не называет палаты Федерального Собрания верхней и нижней, однако сложившееся в мировой практике различие между верхними и нижними палатами парламентов наблюдается и в Федеральном Собрании.
Это дает основание характеризовать Совет Федерации как верхнюю, а Государственную Думу как нижнюю палату Федерального Собрания” 11.
Не считали антинаучным использование этих понятий авторы различных исторических поколений, научных школ и стран.
По мнению В.
Е.
Чиркина, палаты парламента принято называть нижней и верхней в силу того, что эти наименования имеют исторический характер12.
Ссылками на соответствующие термины полна различного рода справочная литература13.
Говоря об условности такой терминологии, С.
А.
Авакьян связывает ее возникновение с законодательным процессом.
Проект закона как бы совершает путь “снизу вверх”, отсюда характерное выражение “принцип верхней и нижней палаты” 14.
Примерно в таком же ключе рассуждает М.
В.
Баглай.
Деление палат на нижнюю и верхнюю он связывает с тем, что первая, или нижняя, палата играет более значимую роль в законодательном процессе.
Поскольку основная тяжесть в этом плане падает на Государственную Думу, Совет Федерации стали называть второй палатой или сенатом15.
В первую очередь, внимания заслуживает анализ ключевых функций Совета Федерации.
Представительские, законодательные и контрольные функции присущи парламентам любых государств, а в случае их двухпалатной организации они в разных пропорциях проецируются на обе палаты, подчеркивая их различное политико-правовое назначение.
Соответственно функции Совета Федерации производны от функций Федерального Собрания, а потому они увязываются вместе при рассмотрении вопроса о значении верхней палаты в структуре Парламента.
При этом вполне оправдано сопоставление функциональной роли Совета Федерации с аналогичной миссией верхних палат парламентов других стран.
Общеизвестно, что законодательная, представительская и контрольная функции являют собой фундаментальные направления парламентской деятельности.
Очень часто к ним добавляют другие: установление налогов, что особенно характерно при рассмотрении статуса парламента Великобритании; участие в формировании государственных органов; принятие бюджета; судебные и некоторые другие.
Не подвергая сомнению значимость законодательной, представительской и контрольной функций, различные исследователи отдают предпочтение одной из этой триады, ставя ее на первое место.
Так, Уэйд и Филлипс, указывая на функции английского парламента, главным считают контроль над исполнительной властью.
Затем по их версии следует законодательная функция, а потом уже блок, получивший название “разные функции”.
В него включаются судебные функции; принятие петиций; учреждение следственного комитета для расследования любого дела, имеющего государственное значение; представления о смещении должностных лиц16.
Б.
С.
Крылов, объясняя, почему английские юристы отдают предпочтение функции контроля над правительством, указывает, что эта традиция, проистекающая из взглядов буржуазных политических деятелей девятнадцатого века.
Именно тогда ими была сформулирована задача, стоящая перед парламентом осуществление контроля, ограничивающего злоупотребления исполнительной власти17.
Исследователь немецкого парламента Ю.
П.
Урьяс отмечает, что германские государствоведы указывают на пять его функций.
Это представительство нации; политическое волеобразование; законодательство; формирование правительства и контроль за его деятельностью.
Любопытна ссылка Ю.
П.
Урьяса на мнение самих немецких парламентариев, высказанное в ходе специального опроса.
Они поставили функцию представительства на последнее место18.
Немецкие авторы Г.
Кляйн и В.
Цее, именуя функции задачами парламента, называют следующие: законодательствование; формирование других органов; политическое волеобразование и контроль за правительством; представительство нации.
Центральное место парламента, по их мнению, заключается в формировании государственной воли.
Они объясняют это фактором постоянного соревнования парламента и других высших органов федерации за престиж и влияние в обществе19.
Авторский коллектив под руководством профессора Б.
А.
Страшуна, полагает, что главная функция парламента в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти.
Она включает и верховное распоряжение государственной казной, т.
е.
принятие государственного бюджета и контроль за его исполнением.
Кроме того, парламент контролирует исполнительную власть20.
И.
А.
Алебастрова важнейшими функциями парламентов называет законотворчество, представительство и контроль21.
Такое множество суждений находит объяснение.
Исторические и политические традиции, предпочтения ученых, научные конструкции определяют приоритет одних функций над другими.
К примеру, немецкие специалисты не скрывают того обстоятельства, что пять функций парламента ФРГ базируются на схеме, предложенной английским государствоведом У.
Беджготом еще в 60-е годы девятнадцатого столетия.
Одним словом, данный вопрос решается во многом эмпирическим путем.
Применительно к Российской Федерации его следует решать таким образом, как это подсказывает Конституция РФ.
В ее ст.
94 установлено: парламент Российской Федерации является представительным и законодательным органом.
Потому первой функцией российского парламента выступает представительская, далее законодательная и контрольная функции.
В таком порядке они экстраполируются на Совет Федерации Федерального Собрания.
Юридическая литература по парламентаризму полна разнообразных формулировок, обозначающих деятельность парламентов: “парламентские функции”, “компетенция парламента”, “парламентские полномочия” и т.
д.
В настоящем исследовании эти термины употребляются как элементы одной известной юридической конструкции, согласно которой компетенция есть юридическое выражение функций, ее структура складывается из предметов ведения и полномочий органа22.
“Компетенция парламента, пишет М.
В.
Баглай, это объем полномочий, через которые раскрываются основные функции данного органа государственной власти” 23.
Уже было заявлено, что основные функции парламента: представительская, законодательная и контрольная, выражающие суверенную волю народа, переносятся на Совет Федерации и Государственную Думу.
Сверх того, Совет Федерации выполняет особую функцию сдерживания нижней палаты.
Имеются определенные закономерности в соотношении функций Совета Федерации и его компетенции.
Последняя, являясь юридической категорией, выступает в роли инструмента, служащего правовому выражению функций.
В связи с этим компетенция: объективирует функции, раскрывает их юридический аспект; обозначает круг вопросов, в рамках которых Совет Федерации состоятелен принимать юридически значимые решения; определяет формы и характер участия Совета Федерации в осуществлении функций.
Компетенция Совета Федерации находится в зависимости как от общей, так и предметной компетенции Федерального Собрания.
Представляется, что общая компетенция распадается на три основные предметные компетенции: законодательную, представительскую и контрольную по числу соответствующих функций Федерального Собрания.
Предметной компетенции Федерального Собрания корреспондируют специальные компетенции Совета Федерации и Государственной Думы в этих же сферах деятельности: представительской, законодательной и контрольной.
Функции Совета Федерации проявляются не только через его компетенцию, но также и посредством ее отдельных элементов: предметов ведения или полномочий.
М.
В.
Баглай так и пишет: “специальная компетенция, или вопросы ведения Совета Федерации, установлена в ряде статей Конституции (в основном ст.
102) и федеральных законах” 24.
Согласно И.
В.
Гранкину, специальные предметы ведения палат Федерального Собрания (ст.
102, 103) одновременно могут рассматриваться и как полномочия25.
Этот вывод вовсе не лишен оснований.
Например, назначение на должность и освобождение от нее Генерального прокурора РФ Советом Федерации можно рассматривать не только как одно из проявлений деятельности палаты в представительской, кадровой сферах, но и как ее право и обязанность одновременно.
Таким образом, функции Совета Федерации могут быть раскрыты не только через обобщенную юридическую категорию компетенцию, но и ее отдельные составляющие: предмет ведения или полномочия.
Очевидно, что такой подход нашел распространение в юридической литературе по проблемам парламентаризма.
Однако основания его применения авторами различны.
Так, для С.
А.
Авакьяна, как было указано выше, компетенция Федерального Собрания не существует в принципе, он оперирует другой категорией “полномочия палат”.
По моему мнению, правовое выражение функций Совета Федерации посредством отдельных структурных элементов его компетенции возможно, но по другой причине в силу специфики формы такого выражения.
Эта форма, обусловленная особенностями Основного закона, позволяет избежать формального закрепления компетенции и упрощает структуру конституционных норм (ст.
102, 103).
В этих статьях предметы ведения палат излагаются одновременно с их полномочиями.
Таким образом, речь идет только о форме, особенностях законодательной техники, а не о содержательной стороне.
Статья 94 Конституции Российской Федерации признает Федеральное Собрание представительным органом государственной власти, осуществляющим соответствующую представительскую функцию.
В структуре Федерального Собрания, состоящего из двух палат, отражается многомерный характер народного представительства.
При этом Государственная Дума выражает представительство населения, отсюда ее неофициальная характеристика народной палаты.
Совет Федерации, в свою очередь, обеспечивает представительство субъектов Федерации (за ним прочно укоренилась другая характеристика палаты регионов).
Российская Конституция напрямую не закрепляет этих качеств верхней палаты Федерального Собрания в отличие от ряда зарубежных государств.
Так, в ст.
24 Конституции Франции указывается, что Сенат обеспечивает представительство территориальных коллективов Республики.
Испанский Сенат в соответствии со ст.
69 Конституции этого государства является палатой территориального представительства.
В ст.
50 Основного Закона ФРГ устанавливается, что через посредство Бундесрата земли участвуют в законодательстве и управлении Федерацией и в делах Европейского Союза26.
Но не это обстоятельство порождает вопросы относительно представительной природы Совета Федерации.
Основная претензия коренится в другом.
Сошлемся в этой связи на мнение профессора С.
А.
Авакьяна.
Он пишет: “Из представителей субъектов Федерации, административно-территориальных единиц может состоять орган, участвующий даже в законодательной деятельности на общегосударственном уровне.
Однако считать ли такой орган второй (верхней) палатой парламента страны это еще вопрос, если представители не избраны народом, а избраны или назначены (в общем, делегированы) соответствующими органами субъекта Федерации и административно-территориальной единицы27.
По сути об этом же говорит и А.
Н.
Кокотов: “Ориентирование государственного аппарата на обеспечение народных интересов достигается формированием всех органов государственной власти непосредственно гражданами в лице корпуса избирателей или избранными гражданами высшими органами власти” 28.
Очевидно, что представительный характер органа власти ставится в зависимость только от единственного способа его формирования непосредственно гражданами.
С.
А.
Авакьян прямо указывает: “Если представительной природе органа корреспондирует избрание его членов непосредственно населением, тогда придется констатировать, что этим признаком представительности Совет Федерации не обладает” 29.
Надо заметить в этом случае, что порядок образования Совета Федерации менялся уже трижды, однако, идея обеспечения представительства регионов (их населения, органов власти) при этом оставалась всегда неизменной.
Вне зависимости от приемов формирования на Совет Федерации возлагалось и возлагается решение следующих задач: устранение разногласий между федеральным центром и субъектами Федерации; обеспечение участия регионов в выработке федеральной политики; согласование интересов центральных и региональных органов государственной власти.
То, что отношения народного представительства многогранны, а палаты Федерального Собрания призваны отражать разные их стороны, подчеркивается в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 года “По делу о толковании ст.
103 (ч.
3), 105 (ч.
2 и 5), 107 (ч.
3), 108 (ч.
2), 117 (ч.
3) и 135 (ч.
2) Конституции Российской
Федерации” 30.
Согласно позиции Конституционного Суда идея народного представительства находит воплощение не только в факте самого существования Федерального Собрания и его палат, но и должна учитываться в их практической деятельности.
Это требование должно быть реализовано во внутреннем устройстве палат, процедурных правилах, актах парламента.
С целью обеспечения представительства акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства, сказано в указанном постановлении.
Иначе говоря, Конституционный Суд не только не отрицает представительную природу Совета Федерации, а напротив, признает, обосновывает ее необходимостью представительства интересов субъектов Российской Федерации.
Но представительная природа Федерального Собрания имеет разные формы проявления.
Государственная Дума олицетворяет прямое представительство населения.
Совет Федерации особую форму представительства территориальную.
Если Государственную Думу безоговорочно признают символом прямого народовластия,
то за Советом Федерации справедливо сохранить роль выразителя интересов населения, выявляемых, опосредуемых органами государственной власти регионов.
Совет Федерации участник системы отношений опосредованного
народного представительства.
Законодательная функция Совета Федерации выражается: в праве законодательной инициативы, принадлежащей этой
палате и ее членам в соответствии с ч.
1 ст.
104, ст.
134 Конституции России; конституционном праве рассматривать принятые
Государственной Думой федеральные законы с последующим принятием решения о их одобрении или отклонении (ч.
3, 4 ст.
105); его участии в процедуре преодоления возникших разногласий между
палатами Федерального Собрания в связи с отклонением Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона (ч.
4 ст.
105 Конституции); обязательном рассмотрении верхней палатой перечня федеральных законов по вопросам, установленном ст.
106 Конституции; процедуре повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции в порядке ч.
3 ст.
107 Основного закона; принятии федеральных конституционных законов (ч.
2 ст.
108); рассмотрении и принятии закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ (ст.
108, 136).
Помимо конституционных норм законодательная деятельность Совета Федерации определяется нормами его Регламента.
В соответствии со ст.
104 члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение федерального закона в субъектах Федерации и при наличии замечаний к закону направить их в комитет (комиссию) палаты, ответственный за рассмотрение данного законодательного акта.
Конституционные параметры законодательной деятельности Совета Федерации мало отличаются от соответствующих установлений, адресованных верхним палатам парламентов других государств.
Законодательная функция проистекает из теоретических постулатов, объясняющих предназначение двухпалатного парламента.
Существование двух палат придает большую устойчивость законодательству.
Такая парламентская структура является преградой для скороспелых изменений законов, поскольку каждый законопроект должен подвергнуться еще одному обсуждению в верхней палате.
С ее учреждением делается расчет на то, что принятый закон будет более совершенным.
Именно подобным образом объясняли необходимость второй палаты Дж.
Мэдисон и А.
Гамильтон.
С их точки зрения сенат призван возместить изъян, связанный с недостаточным знакомством избранных депутатов с задачами и принципами законодательства31.
Одобрял опыт американского парламентаризма также Алексис де Токвиль, показавший, что привилегия сенаторов быть избранными на многолетний период, продиктована тем, чтобы сохранить в среде законодателей ядро, состоящее из опытных в делах людей.
По его мнению, такая мера есть первейшая необходимость для общества32.
Уэйд и Филлипс свидетельствуют, что Палата лордов компетентно выполняет функции ревизионной инстанции в отношении законов, которые правительство не рассматривает в качестве относящихся к исключительной компетенции палаты общин33.
Таковы теоретические суждения, составившие базу законотворческой деятельности верхних палат парламентов.
Главная практическая цель, преследуемая при этом, заключается в оптимизации законодательного процесса, улучшении качества законов.
Опыт отдельных иностранных государств дает примеры осуществления законодательной власти не только парламентами, но и другими государственными органами.
Так, ч.
1 ст.
82 Конституции Испании устанавливает возможность для Генеральных Кортесов делегировать Правительству полномочия издавать нормативные акты, имеющие силу закона по определенным вопросам34.
Статья 101 Конституции Республики Беларусь предусматривает наделение Президента Республики, по его предложению, законодательными полномочиями на издание декретов, имеющих силу закона35.
Конституция Российской Федерации отвергает всякую двусмысленность на этот счет, определяя статус Федерального Собрания как единственного законодательного органа.
Поэтому законотворчество является основной функцией российского парламента, которая проецируется на обе его палаты.
Основная доля полномочий в этой сфере возлагается на Государственную Думу.
Тем не менее, Совет Федерации вносит свою лепту в законотворческий процесс, выступая эффективным фильтром законодательной деятельности.
О масштабе законодательной функции Совета Федерации свидетельствуют, например, такие количественные показатели.
С января по июль 1998 года Совет Федерации на своих заседаниях рассмотрел 233 федеральных закона, из них 177 были одобрены палатой и 56 законов были отклонены36.
Контрольные функции Совета Федерации почти не получили отражения в Конституции России.
Это же относится и к Государственной Думе.
Суммируя конституционные положения ч.
5 ст.
101, ст.
102, можно определить основные направления контрольной деятельности Совета Федерации.
Это: бюджетно-финансовый контроль, осуществляемый обеими палатами Федерального Собрания с помощью Счетной палаты, образуемой в порядке ч.
5 ст.
101 Конституции; контроль за деятельностью исполнительной власти, к которому можно отнести установления, содержащиеся в пп.
“б”, “в”, “д”, “е” п.
1 ст.
102 Конституции; контроль за сферой государственного управления, связанный с осуществлением Советом Федерации кадровых назначений (пп.
“ж”, “з”, “и” п.
1 ст.
102 Основного Закона); контроль в области внешней политики, позволяющий Совету Федерации решать вопрос о возможности использования Вооруженных сил России за пределами территории нашей страны (пп.
“г” п.
1 ст.
102).
То, что Конституция Российской Федерации содержит лишь отдельные, в неявной форме выраженные права по реализации контрольной деятельности как Совета Федерации, так и Государственной Думы, свидетельствует о специфике конституционной регламентации этой стороны парламентской работы.
Не случайно, когда в отечественной юридической литературе заходит речь о контрольных функциях Федерального Собрания, авторы с большой осторожностью говорят об “определенных формах контроля”, “контрольных в известной мере функциях” и т.
д.
На этом фоне отчетливо проступают особенности конституционного регулирования парламентского контроля в других государствах.
К примеру, ст.
53 Основного закона ФРГ фиксирует, что федеральное правительство обязано держать Бундесрат в курсе текущих дел.
Целая группа статей итальянской конституции устанавливают обязанность членов правительства присутствовать на заседаниях палат при наличии к ним запросов; возможность палат парламента проводить расследования по вопросам, представляющим государственный интерес; ежегодно утверждать представляемые правительством бюджет и закон об исполнении бюджета.
Конституция Испании содержит отдельный раздел “Об отношениях между Правительством и Генеральными Кортесами”, устанавливающий различные виды ответственности правительства и формы контроля палат парламента за исполнительной властью.
В частности, палаты и их комиссии могут требовать у правительства любую информацию и содействие.
Последнее обязано давать ответы на интерпелляции и запросы, заявленные в палатах37.
Н.
М.
Касаткина, характеризуя Ассамблею Республики Португалия как сильный парламент, объясняет, что такая оценка может быть дана ему не в последнюю очередь за счет его контрольных полномочий.
В Конституции Португалии имеется специальная статья, посвященная контрольным полномочиям парламента38.
Еще одна особенность правового регулирования контрольной функции Федерального Собрания в целом, Совета Федерации и Государственной Думы в отдельности состоит в том, что оно выходит за рамки конституционных норм.
Более подробно контрольные полномочия представлены в текущем законодательстве, развивающем конституционные предписания.
Речь идет, например, о Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 года “О Правительстве Российской Федерации” 39, Федеральном законе от 10 января 1996 года “О внешней разведке” 40, Федеральном законе от 27 мая 1996 года “О государственной охране” 41, Федеральном законе от 8 мая 1994 года в редакции от 5 июля 1999 года “О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” 42 и т.
д.
Указанные законодательные акты, регламентные нормы Совета Федерации определяют формы парламентского контроля: депутатский запрос, обращение депутата; получение и распространение информации; ответы членов Правительства на вопросы членов Совета Федерации; парламентские слушания; проведение “правительственного часа” на заседании палаты.
Таким образом, в практике Совета Федерации применяются как коллегиальные, так и индивидуальные формы парламентского контроля.
В свое время Дж.
Мэдисон называл верхнюю палату парламента спасительным контролем над правительством.
“С ее наличием, писал он, безопасность народа становится вдвое надежнее” 43.
Политическая и парламентская практика многих лет не изменила отношения к важности контрольной функции парламента.
Ее реализация остается до настоящего времени одним из главных его назначений.
Совету Федерации, относящемуся к “семейству” верхних палат парламентов, свойственна функция сдерживания нижней палаты.
Об этом качестве верхних палат говорится всегда.
Необходимость уравновешивания нижней палаты с помощью другого внутрипарламентского органа доказывалась многократно прежде и продолжает отстаиваться в настоящее время.
К примеру, Леон Дюги считал, что лучший способ, найденный до сих пор, чтобы избежать, по мере возможности, парламентской тирании, состоит в создании двух собраний, совместная работа которых необходима для вотирования законов и бюджета и которые, таким образом, ограничивают друг друга44.
Наш современник венгерский государствовед Андраш Шайо подчеркивает: “Двухпалатное устройство федераций, несмотря на все связанные с ним трудности, обернулось благом.
Конституционная легитимация второй палаты неоспорима сегодня и в нефедеральных государствах”.
По его мнению, разделение парламента способствует уравновешиванию законодательной власти и так же, как, например, многократные чтения при принятии законов, может содействовать большей обдуманности парламентских речей45.
При организации бикамеральных парламентов в заслугу верхним палатам ставится присущее им консервативное начало.
Одной из причин сохранения двухпалатного парламента в Японии после Второй мировой войны явилось мнение, что палата советников сможет стать своеобразным тормозом, который создается на случай, если “безответственное большинство” захватит контроль в нижней палате46.
Швейцарские авторы отмечают, что при учреждении совета кантонов руководствовались стремлением избежать принятия поспешных, диктуемых политическими страстями и случайным большинством односторонних парламентских решений.
Верхняя палата совет кантонов должна выполнять роль противовеса нижней палате Национальному Совету47.
Совет Федерации Федерального Собрания вобрал в себя зарубежный конституционный опыт, как нормативный, так и доктринальный.
Первый раскрывается в заимствовании некоторых положений: о повышенном возрастном цензе членов Совета Федерации; меньшем численном составе этой палаты; невозможности ее роспуска и самороспуска и т.
д.
Доктринальный опыт выражается в распространении на Совет Федерации функции сдерживания Государственной Думы, что нашло отражение в конституционных нормах (право Совета Федерации одобрять или отклонять принятые нижней палатой федеральные законы; обязательно рассматривать федеральные законы по наиболее значимым вопросам).
Итак, Совет Федерации выполняет четыре основные функции: представительскую, законодательную, контрольную, а также специфическую функцию сдерживания нижней палаты парламента.
Указанные функции проявляются через совокупность полномочий Совета Федерации, закрепленных в ст.
101, 102, 104-108, 134, 136 Конституции России, различных федеральных законах.
Какая из двух палат Федерального Собрания представляет волю народа? Отвечая на этот вопрос, разделяю точку зрения Конституционного Суда РФ о многомерном характере народного представительства в Российской Федерации.
При этом Государственная Дума обеспечивает прямое представительство населения, а Совет Федерации представительство интересов российских регионов, их органов власти.
Совет Федерации участник системы отношений народного представительства, в которой он выполняет роль выразителя уже согласованных, выработанных в региональных органах власти интересов.

[Back]