Проверяемый текст
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (вопросы конституционной теории и практики) /Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. - 2002. - № 23 (179) Подписано в печать 25.06.2002 г.
[стр. 39]

правительств немецких земель, которые их назначают и отзывают.
В Российской Федерации один из двух представителей субъекта Федерации назначается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) каждого региона.
В ряде случаев обладание мандатом сенатора связывается с занятием конкретной должности или с определенным правом на это.
В России до недавнего времени в Совет Федерации входили по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности.
Лица, ранее занимавшие должность президента Республики Беларусь, являются сенаторами пожизненно.
В итальянском сенате также имеется невыборное пожизненное членство: сенаторами по праву становятся все бывшие президенты республики.
Назначение 26 духовных лордов (архиепископы и епископы) в Палату лордов Великобритании связывается с их пребыванием в соответствующей должности.
Данный способ образования верхних палат применялся в отношении Совета Федерации периода 1995-2001 годов» когда в его состав входили главы исполнительных и законодательных органов государственной власти субъектов Федерации.
3.
Смешанный характер создания верхней палаты в целом присутствует во многих современных государствах.
К примеру, в Италии при формировании сената действует мажоритарная система с элементами пропорционализма.
Одновременно пять сенаторов назначаются президентом республики за выдающиеся достижения в социальной, научной, художественной и литературной областях (ст.
59 Конституции Италии).
Чрезвычайно сложный состав из избираемых и назначаемых депутатов образует бельгийский Сенат.
Согласно ст.
67 Конституции Бельгии Сенат состоит из 71 сенатора, из которых: 25 избираются нидерландской избирательной коллегией; 15 французской избирательной коллегией; по десять сенаторов соответственно назначаются советами фламандского и французского сообщества из своего состава; один
3*
[стр. 1]

Действующие в настоящее время парламентские системы дают немало примеров различных способов комплектования верхних палат высших представительных и законодательных органов.
Выбор каждого конкретного способа диктуется многими обстоятельствами: национальным своеобразием, опытом исторического прошлого конкретной страны, ее политическими традициями, доминирующей в общественных кругах оценкой роли верхней палаты и ее места в государственном механизме и т.
д.
Любой из этих факторов существенен и способен в принципе оказать влияние на решение данной проблемы.
И все же в большинстве стран вопрос о том, иметь одну палату или две, рассматривается исходя из соображений, имеющих политическое значение в момент соответствующей конституционной реформы.
Думается, что этот вывод точно отражает, в том числе и российскую специфику формирования и функционирования Совета Федерации Федерального Собрания России.
Говоря о способах формирования Совета Федерации, обратимся для начала к мировой практике образования верхних палат парламентов.
Она обнаруживает большое разнообразие.
Первый выборный порядок, касающийся всего состава верхней палаты или же подавляющего большинства ее депутатов.
Выборность воплощает в себе демократические процедуры формирования парламентов, однако до настоящего времени она не стала повсеместным правилом.
Второй способ прямо противоположный первому, невыборный.
Он реализуется в формах назначения, занятия места парламентария по должности, по праву и даже по наследству.
Наконец, третий способ смешанный характеризуется одновременным сочетанием первых двух вариантов в различных их проявлениях.
Кратко рассмотрим их и сопоставим с различными вариантами формирования Совета Федерации.
1.
Многие специалисты различают прямые и непрямые выборы, разделяя последние на косвенные и многостепенные48.
Другие, однако, не согласны с таким подходом, считая, что излагаемое в отечественной литературе разграничение между косвенными и многостепенными выборами не представляется целесообразным.
Есть случаи, указывают члены авторского коллектива под руководством профессора Б.
А.
Страшуна, не подпадающие ни под один, ни под другой термин.
Более того, эти авторы отрицают деление выборов на прямые и непрямые, заменяя их прямыми и косвенными, мотивируя тем, что “косвенные” антоним “прямых” и синоним “непрямых” 49.
Важно заметить, что конституционное законодательство отдельных стран использует термин “косвенный”.
В ст.
24 Конституции Франции указывается: “Сенат избирается путем косвенного голосования”.
В ст.
51 Конституции Республики Казахстан говорится, что избрание депутатов Сената осуществляется на основе косвенного избирательного права при тайном голосовании50.
Таким образом, этот вывод имеет вполне определенное и законодательством установленное обоснование.
Прямые выборы это всегда непосредственное избрание гражданами своих представителей в парламентские органы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Особенность этих выборов заключается в отсутствии особого рода посредников (выборные коллегии, парламенты субъектов Федерации и т.
п.) между избирателями и кандидатами на выборные должности, что свойственно непрямым (косвенным) выборам.
В результате прямого избрания формируются Сенат США, Палата советников в Японии, Совет кантонов в Швейцарии.
Прямыми выборами избираются польские сенаторы.
В таком же порядке создавался Совет Национальностей Верховного Совета СССР.
На прямых выборах находит применение как мажоритарная, так и пропорциональная избирательные системы.
К примеру, 76 членов австралийского Сената избираются по системе пропорционального представительства51.
Напротив, Федеральный Сенат Бразилии включает представителей штатов, избираемых на основе мажоритарного принципа52.
А вот в Японии обе системы сочетаются.
Из 252 членов Палаты советников 150 избираются от префектурных избирательных округов, 100 по общегосударственным спискам партий в масштабе всей страны от общенационального избирательного округа, 2 советника от острова Окинава53.
Косвенные выборы представляют собой такой способ формирования верхних палат, когда депутаты избираются не гражданами непосредственно, а особыми выборщиками (законодательными органами субъектов Федерации; нижними палатами парламентов; избирательными коллегиями; местными властями).
Законодательными органами субъектов Федерации образуются: Федеральный совет в Австрии (ландтагами земель); часть депутатов Совета кантонов в Швейцарии (парламентами кантонов); индийский Совет штатов (законодательными собраниями штатов).
В парламентской практике сложился необычный порядок формирования верхних палат в таких государствах как Исландия и Норвегия.
Здесь верхние палаты избираются из своего состава депутатами нижних палат.
Еще один подвид косвенных выборов заключается в избрании верхних палат местными органами власти.
Две трети белорусского Сената избираются тайным голосованием на заседаниях депутатов местных Советов базового уровня каждой области и города Минска (ст.
91 Конституции Республики Беларусь).
Почти тождественный порядок установлен в Казахстане.
Здесь Сенат образуют депутаты, избираемые по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы республики на совместном заседании депутатов всех представительных органов соответствующих административных единиц (ст.
50 Конституции Республики Казахстан).
Выборному порядку соответствует способ образования Совета Федерации, функционировавшего в период с 1993 по 1995 годы.
Он избирался в результате прямых выборов населением субъектов Федерации.
Косвенному характеру выборов отвечает избрание половины состава членов Совета Федерации законодательными органами государственной власти российских регионов в настоящее время.
2.
Даже в сравнении с менее демократичными косвенными выборами назначение членов верхней палаты представляется способом крайне консервативным.
Между тем это довольно устоявшийся способ комплектования второй палаты парламента.
В Канаде все 104 члена сената назначаются генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра.
Предпочтения последнего на стороне политических союзников, отсюда ярко выраженный партийный характер сената.
В соответствии с поправкой к конституции, принятой более чем тридцать лет назад, сенаторы остаются в должности до 75 лет (прежде они назначались пожизненно) 54.
Большая или значительная часть парламентариев назначается главами государств в Малайзии (королем), Беларуси и Казахстане (президентами).
В Беларуси количество назначаемых составляет одну треть от общего числа сенаторов.
Семь депутатов (1/4) сената Казахстана назначаются президентом на срок полномочий парламента.
Королева Великобритании по представлению кабинета министров назначает пожизненных пэров членов Палаты лордов из числа бывших политических и партийных деятелей, отставных чиновников, выдающихся ученых и.
т.
д.
Подлежат назначению также судебные лорды, занимающие высокие судейские должности.
Другой способ назначения, отличающийся от названных выше, предлагает Основной закон Германии.
В соответствии со ст.
51 Бундесрат состоит из членов правительств немецких земель, которые их назначают и отзывают.
В Российской Федерации один из двух представителей субъекта Федерации назначается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) каждого региона.
В ряде случаев обладание мандатом сенатора связывается с занятием конкретной должности или с определенным правом на это.
В России до недавнего времени в Совет Федерации входили по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности.
Лица, ранее занимавшие должность президента Республики Беларусь, являются сенаторами пожизненно.
В итальянском сенате также имеется невыборное пожизненное членство: сенаторами по праву становятся все бывшие президенты республики.
Назначение 26 духовных лордов (архиепископы и епископы) в Палату лордов Великобритании связывается с их пребыванием в соответствующей должности.
Данный способ образования верхних палат применялся в отношении Совета Федерации периода 1995-2001 годов, когда в его состав входили главы исполнительных и законодательных органов государственной власти субъектов Федерации.
3.
Смешанный характер создания верхней палаты в целом присутствует во многих современных государствах.
К примеру, в Италии при формировании сената действует мажоритарная система с элементами пропорционализма.
Одновременно пять сенаторов назначаются президентом республики за выдающиеся достижения в социальной, научной, художественной и литературной областях (ст.
59 Конституции Италии).
Чрезвычайно сложный состав из избираемых и назначаемых депутатов образует бельгийский Сенат.
Согласно ст.
67 Конституции Бельгии Сенат состоит из 71 сенатора, из которых: 25 избираются нидерландской избирательной коллегией; 15 французской избирательной коллегией; по десять сенаторов соответственно назначаются советами фламандского и французского сообщества из своего состава; один
сенатор назначается советом немецкоязычного сообщества; еще десять сенаторов назначаются уже избранными и назначенными сенаторами представителями фламандской и французской общины.
Также в ст.
72 указывается о том, что дети короля или, за их отсутствием, бельгийские родственники по нисходящей линии королевской фамилии являются сенаторами по праву с 18-летнего возраста.
Только достигнув 21 года, они получат право решающего голоса55.
Такой вариант образования соответствует Совету Федерации, сформированному на основе Федерального закона от 5 августа 2000 года “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”, половина состава которого назначается руководителями исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а вторая половина избирается региональными парламентами.
Теперь сопоставим способы формирования Совета Федерации с имеющими место в мировой практике приемами образования верхних палат парламентов.
А.
История становления Совета Федерации началась с Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 года56.
Согласно Положению палата должна была избираться непосредственно населением регионов.
Выборы проводились на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам.
Они создавались в рамках границ субъектов Федерации, их количество соответствовало числу этих субъектов.
В Положении предпочтение было отдано американской модели формирования верхней палаты избранию двух представителей от каждого региона57.
При этом каждый избиратель получил право подачи голоса одновременно за двух кандидатов.
Вместе с выборами проводился референдум по Конституции Российской Федерации, в проекте которой устанавливался двухгодичный срок полномочий Совета Федерации первого созыва.
Согласно п.
9 заключительных и переходных положений Конституции депутаты Совета Федерации в первом созыве должны были осуществлять свои полномочия на непостоянной основе.
Ближе к истечению срока полномочий Совета Федерации в декабре 1995 года вопрос о порядке его формирования становился все более актуальным.
В общем числе проектов федеральных законов, предлагавших различные варианты его решения, был один, направленный на сохранение прямых выборов членов верхней палаты Федерального Собрания.
Однако, у этого проекта были два главных изъяна.
Первый и самый серьезный, на наш взгляд, связан с противопоставлением выборного порядка формирования Совета Федерации конституционной модели его создания, заложенной в ч.
2 ст.
95 Основного закона.
Согласно ей в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти.
В настоящее время, правда, утверждается, что в первоначальном варианте данная норма выглядела иначе: “в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации”.
Затем она было дополнена: “по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти” 58, что, конечно, сузило возможности маневрирования при определении способа формирования Совета Федерации.
Очевидно также, что в Конституции речь идет не об избрании, а о вхождении в состав Совета Федерации.
Применительно к формированию Совета Федерации в порядке выборов негативно оценивался также механизм “квотной”, “цензовой” представительной демократии (избрание только двоих), что вело к сужению социальной базы выдвижения кандидатов.
Особенно это было заметно на фоне выборов депутатов Государственной Думы, где использовались универсальные принципы неограниченного (неопределенного выдвижения и избрания кандидатов) 59.
Второй существенный изъян выборного порядка образования Совета Федерации объясняется возможным дистанцированием избранных членов палаты от населения и органов власти регионов.
Следовало связать членов Совета Федерации с представляемыми ими субъектами более крепкими узами.
С этой целью, например, предлагалось выдвигать кандидатов органами государственной власти субъектов, а избирать их должно было население этих субъектов.
Мало того, что демократизм такой процедуры вызывал большие сомнения, этот порядок также не решал проблемы устойчивой связи членов Совета Федерации с субъектами и их органами власти.
В.
Найти ее решение помог новый механизм образования верхней палаты, заложенный в Федеральном законе от 5 декабря 1995 года “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” 60.
Согласно данному законодательному акту в состав верхней палаты парламента вошли по должности руководители законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.
Должностной принцип замещения мандатов членов Совета Федерации формально отвечал конституционному установлению, содержащемуся в ч.
2 ст.
95 Основного закона.
Он нашел достаточно прочную поддержку, так как возобладало мнение о том, что Совет Федерации в составе региональных руководителей станет в максимальной степени эффективным и дееспособным органом власти.
Это обеспечивалось за счет информированности глав субъектов о потребностях своих территорий; их умения сочетать общефедеральные и региональные интересы; должностного положения руководителей законодательных и исполнительных органов государственной власти регионов, которое обязывает их добиваться удовлетворения запросов подведомственных им территорий.
Между тем новый порядок создания Совета Федерации также был не без недостатков.
Его критика сосредоточилась вокруг нескольких положений.
Во-первых, вхождение глав исполнительных органов власти в Совет Федерации рассматривалось как нарушение конституционного принципа разделения властей.
Вопрос этот дважды становился предметом рассмотрения Конституционного Суда.
Оба раза подчеркивалось, что компетенция Конституционного Суда не распространяется на проверку конституционности конституционных положений, а именно в такой плоскости ставился данный вопрос: соответствует ли ч.
2 ст.
95 Конституции принципу разделения властей, закрепленному в ст.
10 Основного закона? Такая правовая позиция была сформулирована в определении Конституционного Суда РФ от 28 декабря 1995 года об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы от 21 июня 1995 года о толковании ч.
2.
ст.
95 Конституции РФ61.
Она нашла подтверждение еще раз в определении от 10 апреля 1997 года об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Федерального Собрания о проверке конституционности Федерального закона от 5 декабря 1995 года “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” 62.
Более того, в определении от 10 апреля 1997 года настойчивость Государственной Думы была расценена как стремление с помощью решения Конституционного Суда повлиять на позиции во внутрипарламентской дискуссии.
Во-вторых, много нареканий вызвал сам характер представительства Совета Федерации, не обеспечивающий представительство интересов населения.
Такой упрек трудно признать обоснованным, поскольку дело не в прихоти законодателя, а в конституционной модели комплектования верхней палаты Федерального Собрания.
Она предусматривает представительство не населения, а органов власти субъектов Федерации.
Должностной принцип замещения мандатов членов Совета Федерации критиковался еще и потому, что характер представительства принято связывать с процедурой формирования палаты.
Говорится, что выборность всего состава верхней палаты или ее большинства является общим правилом.
Что же касается Российской Федерации и ряда других стран, где принят невыборной способ, это считается исключением63.
В этом утверждении чувствуется явное преувеличение.
Косвенные выборы распространены в мировой парламентской практике достаточно широко.
Такой порядок не сказывается на уровне легитимности Совета Федерации.
Очевидно также, что член Совета Федерации, будучи высшим должностным лицом исполнительной власти, избирался всем населением субъекта, либо его частью (руководитель регионального законодательного органа).
Таким образом, косвенное представительство населения субъектов Федерации обеспечивалось.
В-третьих, большие сомнения существовали относительно полноценной работоспособности Совета Федерации, поскольку главы регионов в значительной степени загружены по месту основной работы в субъектах Федерации.
В этих условиях наблюдался рост влияния аппаратного звена Совета Федерации, а это угрожало диспропорцией в отношениях членов палаты с ее вспомогательными структурами.
Пожалуй, два ключевых обстоятельства привели к необходимости замены порядка формирования Совета Федерации образца 1995-2001 годов.
Первое объясняется отсутствием постоянно функционирующего на профессиональной основе Совета Федерации.
Между тем перед этим конституционным органом были поставлены новые задачи, диктующие возрастание его роли во внутрипарламентской системе; в законодательном процессе; в организации и упорядочении федеративных отношений.
И хотя Совет Федерации признается вполне оправданным для российской государственности институтом, осуществлявшим эффективную фильтрацию думского законодательства, стабилизировавшим отношения между различными ветвями власти64, он претендует в настоящее время на более высокую роль.
Второе обстоятельство связано с ограничением роли губернаторского корпуса, превратившегося, по выражению А.
Чечевишникова, в политическую корпорацию в федеральной политике65.
Действительно, вхождение региональных элит в состав Совета Федерации превратило его в региональную трибуну, с которой руководители субъектов порой достаточно жестко разговаривали с федеральным центром.
Устранить дискомфорт в отношениях можно было, нейтрализовав “губернаторскую фронду”.
С.
Еще в 1995 году при появлении разновариантных проектов федеральных законов предлагалось внедрить принцип назначения членов Совета Федерации от органов государственной власти субъектов.
Однако этот план удалось реализовать лишь в 2000 году, когда был принят Федеральный закон “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”.
При сохранении конституционного принципа репрезентативности двух представителей от каждого субъекта Федерации, вводился новый смешанный порядок формирования Совета Федерации.
Прежде практика комплектования верхней палаты Федерального Собрания такого не знала.
Согласно Федеральному закону от 5 августа 2000 года член Совета Федерации представитель от законодательного органа государственной власти субъекта Федерации избирается этим органом на срок его полномочий.
Особый порядок касается избрания представителей от законодательных органов регионов, формируемых путем ротации на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа.
Если член Совета Федерации представляет двухпалатный законодательный орган субъекта, то его избирают поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.
Кандидатуры для избрания вносятся председателем законодательного органа государственной власти субъекта Федерации или группой депутатов этого же органа численностью не менее одной трети от общего числа депутатов.
Решение законодательного органа государственной власти региона об избрании представителя в Совете Федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением данного органа.
Если региональный орган власти двухпалатный, то совместным постановлением обеих палат.
Второй представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта назначается высшим должностным лицом этого субъекта Федерации на срок его полномочий.
Данное решение оформляется указом либо постановлением высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации).
Указ (постановление) вступает в силу, если на заседании законодательного органа субъекта Федерации две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации.
Таким образом, назначение стало подконтрольным законодательному органу субъекта.
Итак, Совет Федерации это тот государственный и политический институт, который все еще находится в стадии реформирования.
Причем преобразования, главным образом, касаются одной сферы.
Продолжается поиск оптимальной модели формирования этого органа.
Направленность подобных перемен заключается в стремлении изменить политический облик верхней палаты российского парламента.
Введение нового порядка образования Совета Федерации не положило конец дискуссии о том, каким образом он все-таки должен формироваться.
Все громче звучат предложения о возврате к практике избрания членов Совета Федерации непосредственно населением субъектов Российской Федерации.
Есть также другие варианты.
Один из них состоит в том, что представитель от региональной исполнительной власти избирается в паре с главой исполнительной власти на губернаторских (президентских) выборах в субъекте Федерации.
Тем самым он получает двойной статус: с одной стороны, назначается губернатором в избирательную пару, с другой проходит процедуру избрания населением субъекта Федерации.
Представителем от законодательной власти в Совете Федерации автоматически становится спикер регионального законодательного собрания.
На мой взгляд существующий в настоящее время порядок формирования Совета Федерации вполне приемлем.
Он полностью отвечает представительной природе этого органа и направлен на то, чтобы члены Совета Федерации были связаны как с интересами регионов в целом, так и с интересами их властных органов.
Принятый порядок соответствует конституционной конструкции образования Совета Федерации.
О чем действительно следует вести речь, так это о качественном совершенствовании принятого законодательного регулирования формирования верхней палаты.
С этой целью можно предложить следующее: Вo-первых, отказаться от регулирования процедуры рассмотрения кандидатур в состав верхней палаты парламента регламентами органов законодательной власти субъектов Федерации, как это предусмотрено сейчас.
Во-вторых, выработать стандартные положения, общие для всех российских регионов с последующим включением этих положений в Федеральный закон “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”.
Они могут касаться: признания необходимым условием выборов выдвижения альтернативных кандидатур от группы депутатов законодательного органа субъекта.
В редакции настоящего закона говорится всего лишь о том, что такие кандидатуры могут быть предложены; законодательно следует решить вопрос о том, сколько кандидатур может предлагать председатель и группа депутатов законодательного органа.
Закон говорит о кандидатурах во множественном числе, но едва ли уместно, если председатель предлагает две кандидатуры одновременно.
Вероятно, о кандидатурах следует вести речь, принимая во внимание повторное или многократное выдвижение претендентов; следует установить обязательный порядок обсуждения кандидатур в комитетах (комиссиях) регионального парламента; предусмотреть обязательное опубликование сведений об имуществе, размерах и источниках их доходов в средствах массовой информации.
Мне кажется такие организационно-правовые средства призваны сделать процесс формирования Совета Федерации в большей степени гласным и прозрачным.
Они способны поднять планку публичности существующего способа образования Совета Федерации.

[Back]