Проверяемый текст
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (вопросы конституционной теории и практики) /Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. - 2002. - № 23 (179) Подписано в печать 25.06.2002 г.
[стр. 93]

Вооруженных Сил для участия в миротворческой деятельности принимается главой государства на основании постановления Совета Федерации.
Одобрение Совета Федерации
действиям Президента, выраженное в постановлении палаты, требуется также в случае предоставления Россией воинских формирований для участия в международных принудительных действиях с использованием Вооруженных сил.
Есть определенные трудности при выявлении оснований применения военной силы за рубежами страны с согласия верхней палаты парламента.
Считается, что одобрение Совета Федерации не требуется в случаях, специально оговоренных международными договорами Российской Федерации.
Такой вывод следует из ч.
4 ст.
15 Конституции, признающей приоритет норм и принципов международного права перед внутрироссийским законодательством.
Напротив, согласие Совета Федерации необходимо, если международный договор, установивший общее обязательство государства использовать вооруженные силы, оставляет решение этого вопроса для конкретных случаев на усмотрение самого государства*.
В соответствии со ст.
10 Федерального закона от 23 июня 1995 года Президент принимает решение об участии российских воинских формирований в международных принудительных действиях не только с согласия Совета Федерации, но и в соответствии с ратифицированным и вступившим в силу для Российской Федерации международным договором либо, если заключение такого договора не предполагается, в соответствии с федеральным законом.
Предложение о ратификации международного договора или проект федерального закона могут быть внесены в Государственную Думу после принятия Советом Федерации соответствующего постановления.
Процедура решения данного вопроса берет старт с рассмотрения Советом Федерации обращения главы государства.
Оно должно содержать обоснование такого предложения.
Предыдущий Регламент Совета Федерации расширял перечень инициаторов этого вопроса за счет Правительства России и самой
93 1 См.: Комментарий к Конституции Российской Ф едерации...
С.
425-426.
[стр. 1]

Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания: основные параметры взаимоотношений России, весьма заинтересованной в политической стабильности, более чем когда-либо нужен энергично работающий парламент, эффективно взаимодействующие между собой Совет Федерации и Государственная Дума.
Учитывая это, наибольший интерес представляют, по нашему мнению, три аспекта данной проблемы.
Во-первых, отличительные особенности Совета Федерации и Государственной Думы, дающие представления о самобытности обеих палат.
Во-вторых, организационно-правовая взаимосвязь Совета Федерации и Государственной Думы в контексте конституционных норм и положений регламентов палат Федерального Собрания РФ.
В-третьих, нормативные и организационные проблемы функционирования палат, укрепление структурного единства Федерального Собрания России.
Проанализируем отмеченные аспекты.
1.
Теория и практика парламентаризма выработала отличительные особенности верхних и нижних палат парламентов.
Являясь “классическими”, эти особенности находят применение в процессе организации и практической деятельности Совета Федерации и Государственной Думы.
В рамках настоящей работы уже отмечалась специфика представительства Государственной Думы и Совета Федерации, что обе палаты выступают участниками отношений народного представительства.
В конституционном законодательстве многих стран данная особенность находит отражение.
Например, в Конституции Швейцарии указывается, что Национальный Совет включает 200 депутатов народа, а Совет Кантонов 46 депутатов от кантонов.
Конституция Российской Федерации не акцентирует внимания на характере представительства Государственной Думы и Совета Федерации, хотя на деле он, конечно, разнится.
Следующая особенность, отличающая нижнюю и верхнюю палаты Федерального Собрания, связана с порядком их формирования.
Данный вопрос применительно к Совету Федерации уже был рассмотрен.
Что касается Государственной Думы, то она образуется в результате прямых и всеобщих выборов на основе самостоятельного Федерального закона от 24 июля 1999 года “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” 66.
Половина от общего состава Государственной Думы избирается по одномандатным избирательным округам (по формуле один округ один депутат), образуемым на основе единой нормы представительства избирателей.
Норма представительства устанавливается путем деления общего числа избирателей, проживающих на территории России, на 225 одномандатных округов.
Вторая половина депутатов Государственной Думы избирается по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты.
Последние выдвигаются избирательными объединениями (блоками) 67.
Ни конституционное, ни текущее законодательство не определяют сроков полномочий верхней палаты российского парламента, в отличие от нижней.
Согласно п.
1 ст.
96 Конституции России Государственная Дума избирается сроком на четыре года, срок полномочий отдельного депутата соответствует легислатуре палаты в целом.
По Федеральному закону о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания член Совета Федерации представитель от законодательного органа государственной власти субъекта Федерации избирается на срок полномочий этого органа.
Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа субъекта назначается на срок полномочий высшего должностного лица данного субъекта Федерации.
Учитывая, что сроки полномочий органов государственной власти субъектов различны, а выборы этих органов проходят не единовременно, в Совете Федерации будет происходить постоянная ротация членов.
Так было и прежде, когда мандаты членов Совета Федерации замещали высшие должностные лица российских регионов.
Отсюда создается ощущение непрерывности Совета Федерации, его постоянной деятельности.
Согласно ч.
4.
ст.
99 Конституции с момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются.
Такой же принцип распространялся и на Совет Федерации первого созыва (1993-1995 годов) 68.
Применительно к Совету Федерации более позднего периода это правило уже не применялось.
Как пишет С.
А.
Авакьян, Совет Федерации бессрочно действующий орган, состав которого обновляется (ротируется) 69.
В мире распространен механизм ротации верхних палат парламентов.
Состав сената США каждые два года переизбирается на одну треть.
Сенаторы Бразилии, избираемые на восемь лет, каждые четыре года переизбираются попеременно на одну треть и на две трети.
Еще одно основание, позволяющее провести различие между Советом Федерации и Государственной Думой, заключалось в режимах их работы.
Для нижней палаты это постоянное функционирование, ее депутаты в соответствии с ч.
3 ст.
97 Конституции РФ работают на профессиональной основе.
Им запрещено заниматься другими видами деятельности, кроме разрешенных законодательством.
Члены Совета Федерации первого и второго составов работали на непостоянной основе.
Почему? В отношении депутатов Совета Федерации первого созыва существует конституционная оговорка на этот счет.
Члены Совета Федерации второго созыва не могли работать на профессиональной основе в палате, поскольку совмещали этот статус с положением руководителей законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.
Однако в этом наблюдалось противоречие с ч.
1 ст.
99 Конституции России, где указывается, что Федеральное Собрание является постоянно действующим органом.
Казалось бы, Совет Федерации должен был функционировать на аналогичной основе, ведь он выступает структурным звеном парламента, а Федеральное Собрание единый организм.
В настоящее время Совет Федерации, как и Государственная Дума, осуществляет свою деятельность на постоянной профессиональной основе.
Одним противоречием стало меньше и в российской Конституции.
Законодательство большинства стран отрицает возможность самороспуска или роспуска второй палаты парламента.
Это в полной мере соответствует Совету Федерации, что нельзя сказать о Государственной Думе, которая может прекратить свои полномочия в порядке ст.
109, ч.
4 ст.
111, ч.
3, 4 ст.
117 Конституции РФ.
Государственная Дума после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства может быть распущена Президентом России (ч.
4 ст.
111).
Такая же участь может постигнуть нижнюю палату российского парламента в случае выражения недоверия Правительству (ч.
3 ст.
117).
Кроме того, Государственная Дума может отказать в доверии высшей исполнительной власти страны.
Тогда Президент России принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы (ч.
4 ст.
117).
Статья 109 Конституции определяет случаи, запрещающие роспуск этой палаты.
Например, Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента.
Одно из самых важных отличий Государственной Думы и Совета Федерации кроется в различии их компетенции, наличии специальных полномочий палат, зафиксированных Конституцией.
Мне кажется, совокупность этих и других особенностей обеспечивает неповторимую роль Совета Федерации и Государственной Думы.
В научной литературе прочно укоренились две конструкции верхних палат парламентов70.
Первая получила наименование сильной верхней палаты, которая характеризуется тем, что без ее согласия решение парламента принято быть не может.
Такой вывод следует из анализа Конституции Италии, в ст.
70 которой отмечается, что законодательная функция осуществляется совместно обеими палатами.
Еще один пример касается американской Конституции, предусматривающей, что ни один билль не станет законом, если не будет принят каждой из палат Конгресса.
Другая конструкция слабой верхней палаты предполагает, что она может лишь отсрочить принятие парламентского решения, против которого есть возражения, но не может окончательно воспрепятствовать ему.
Так, в соответствии с ч.
2 ст.
121 Конституции Польши, если Сенат в течение 30 дней со дня передачи закона не примет постановления, то закон считается принятым в редакции нижней палаты Сейма71.
Придерживаясь этого критерия, следует признать, что бикамерализм Федерального Собрания тяготеет скорее к конструкции сильной нижней палаты и относительно слабой верхней палаты.
Подобное заключение обусловлено ч.
5 ст.
105 Конституции, предусматривающей возможность Государственной Думы преодолевать возражения Совета Федерации, в случае разногласий между палатами.
Федеральный закон считается в данной ситуации принятым, если при повторном голосовании его поддержало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
Однако в сочетании с важными конституционными полномочиями Совета Федерации можно говорить об относительной его слабости.
2.
Взаимодействие обеих палат Федерального Собрания определяется, во-первых, Конституцией РФ; во-вторых, нормами регламентов Совета Федерации и Государственной Думы; в-третьих, постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации; в-четвертых, законодательными актами федерального уровня.
Нормы Конституции РФ в самом общем виде регулируют взаимоотношения палат парламента в организационной, законотворческой и иных сферах деятельности Федерального Собрания.
Частью 3 ст.
100 Конституции установлено, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента России, посланий Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств.
Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ч.
5 ст.
101).
В соответствии со ст.
102, 103 Конституции палаты осуществляют назначение на должность и освобождение от должности руководителей Счетной палаты (Председателя и его заместителя), а также по половине состава ее аудиторов.
В соответствии с собственной компетенцией Совет Федерации и Государственная Дума участвуют в процедуре отрешения Президента России от должности (ст.
93, 102, 103).
Обширное поле для взаимодействия палат наблюдается в законодательной сфере.
Принадлежащее Совету Федерации и его отдельным членам право законодательной инициативы (ч.
1 ст.
104, ст.
134) предполагает возможность внесения ими законопроектов в Государственную Думу (ч.
2 ст.
104).
Принятые Государственной Думой федеральные законы передаются на рассмотрение Совета Федерации (ч.
3 ст.
105 Конституции).
Неизбежным является взаимодействие палат при рассмотрении федеральных законов, предусмотренных ст.
106 Основного закона.
В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению нижней палатой парламента (ч.
4 ст.
105).
Дополнительная почва для контактов создается в ситуации, когда Государственная Дума преодолевает вето Совета Федерации при несогласии последнего с принятым нижней палатой федеральным законом (ч.
5 ст.
105).
Основанием взаимодействия палат парламента является процедура повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в порядке ч.
3 ст.
107 и принятие федеральных конституционных законов (ч.
2 ст.
108), рассмотрение и принятие закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ (ст.
108, 136).
Конституционные нормы получили детальное развитие в положениях Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 года и Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 года.
Регламентные нормы составляют внушительный блок установлений, регулирующих взаимоотношения обеих палат парламента в разных областях их деятельности.
В представительской сфере реализуются следующие полномочия.
Председатель Совета Федерации представляет палату во взаимоотношениях с Государственной Думой, участвует в согласительных процедурах, используемых для разрешения разногласий между органами государственной власти субъектов Федерации (пп.
“к”, “р”, “с” ч.
1 ст.
18 Регламента Совета Федерации).
Верхняя палата осуществляет сотрудничество с парламентами иностранных государств и международными парламентскими организациями (ст.
202); утверждает согласованные с Государственной Думой положения о делегациях (депутациях) Федерального Собрания в Палате Союза Парламента Союзного государства, Межпарламентской Ассамблее Евразийского экономического сообщества, Межпарламентской Ассамблее государств-участников СНГ (ч.
1 ст.
204); определяет согласованный с Государственной Думой порядок формирования делегаций Федерального Собрания в международных парламентских организациях и утверждает их состав (ч.
2 ст.
204 Регламента).
Довольно объемной является часть регламентных норм, касающихся совместной работы палат в законотворческой (нормотворческой) сфере.
К таковым относятся: направление Председателем Совета Федерации проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов, одобренных Государственной Думой, в комитеты Совета Федерации (п.
“к” ч.
1 ст.
18 Регламента Совета Федерации); подготовка заключений комитетов Совета Федерации по одобренным Государственной Думой проектам законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов по профилю соответствующего комитета (п.
“в”, “г” ст.
27); нормативные основания для первоочередного рассмотрения на заседании Совета Федерации поправок к главам 3-8 Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов, одобренных Государственной Думой, федеральных законов, принятых нижней палатой; порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой (глава 12 Регламента); процедура преодоления возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением верхней палатой принятых Государственной Думой федеральных законов (глава 13 Регламента); положения, касающиеся взаимоотношений палат при повторном рассмотрении Советом Федерации федеральных законов, отклоненных Президентом РФ (глава 14); предписания, связанные с рассмотрением Советом Федерации федеральных конституционных законов, рассмотренных и одобренных Государственной Думой (ст.
121-128); нормативные основания для рассмотрения Советом Федерации вопросов, связанных с принятием и вступлением в силу законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ (глава 16); осуществление верхней палатой парламента права законодательной инициативы, реализуемое в форме внесения в Государственную Думу проектов: законов Российской Федерации о поправках к Конституции; федеральных конституционных законов; федеральных законов; законопроектов об изменении, дополнении или о признании утратившими силу актов законодательства СССР, РСФСР, Российской Федерации; поправок к законопроектам (глава 17).
Еще более развернутый перечень норм, реализующих взаимодействие палат в законотворческой области, содержит Регламент Государственной Думы.
Из них выделим следующие: предоставление Председателю Государственной Думы полномочий направлять в Совет Федерации для рассмотрения одобренные федеральные законы (п.
“к” ст.
11 Регламента); организация “часа голосования” по законам, отклоненным Советом Федерации (п.
“г” ч.
4 ст.
10); возможность внесения проекта постановления Государственной Думы Советом Федерации или его отдельными членами (п.
1ст.
94); предписание о возможном присутствии членов верхней палаты с правом совещательного голоса на заседаниях ответственного комитета Государственной Думы при обсуждении законопроекта (п.
2 ст.
113); порядок прохождения законопроектов в разных вариантах чтения в палатах парламента (глава 12); процедура повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации; порядок создания согласительной комиссии из числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации (ст.
127-132 Регламента); нормативные основания, регулирующие порядок рассмотрения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (глава 16).
В организационно-контрольной сфере взаимодействие палат происходит в ходе парламентских слушаний, когда депутаты одной палаты могут присутствовать на заседании другой.
В ст.
32 Регламента Совета Федерации указывается, что комитет или комиссия верхней палаты, организующая слушания, вправе пригласить депутатов Государственной Думы.
В свою очередь, члены Совета Федерации могут присутствовать на любом открытом заседании нижней палаты (п.
1 ст.
36 Регламента Государственной Думы).
В случаях, когда Конституционный Суд Российской Федерации разбирает конфликты в области права, регулирующего деятельность Федерального Собрания и его палат, нельзя исключать опосредованное влияние его решений на парламентскую процедуру взаимоотношений Совета Федерации и Государственной Думы.
Из решений Конституционного Суда, имеющих значение в этой сфере, отметим следующие: положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, необходимое для определения результатов голосования; положение об общем числе депутатов в обеих палатах, истолкованное как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты (Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 года “По делу о толковании ст.
103 (ч.
3), 105 (ч.
2, 5), 107 (ч.
3), 108 (ч.
2).
117 (ч.
3), 135 Конституции РФ” 72); процедуру обязательного рассмотрения в Совете Федерации федерального закона не позднее четырнадцати дней после его передачи Государственной Думой; квалификация федерального закона, не рассмотренного Советом Федерации в течение четырнадцати дней как неодобренного верхней палатой парламента (Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 года “По делу о толковании ч.
4 ст.
105 и ст.
106 Конституции РФ” 73); определение понятия “принятый федеральный закон” как закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации в соответствии ч.
1-4 ст.
105 Конституции РФ; закон, повторно принятый Государственной Думой в соответствии с ч.
5.
ст.
105 Конституции РФ; закон, одобренный Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с ч.
3 ст.
107 Конституции (Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года “По делу о толковании отдельных положений ст.
107 Конституции РФ” 74).
В некоторых федеральных законах определяются формы совместной деятельности Совета Федерации и Государственной Думы: работа согласительных комиссий, создаваемых обеими палатами парламента; совместные заседания палат (ст.
7 Федерального закона от 8 мая 1994 года “О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ”); формирование Центральной избирательной комиссии, из 15 членов которой пять назначаются Советом Федерации из числа кандидатур, предлагаемых законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (ст.
22 Федерального закона от 30 марта 1999 года “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”); назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, в процессе которого каждой палате парламента отводится своя роль (ст.
7 Федерального конституционного закона от 2 февраля 1997 года “Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”); назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, осуществляемое по предложению членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы верхней палатой парламента (ст.
9 Федерального конституционного закона “О Конституционном суде Российской Федерации” в редакции от 8 февраля 2001 года); порядок принятия поправок к Конституции РФ (Федеральный закон от 4 марта 1998 года “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ”).
3.
Деловые отношения двух палат Совета Федерации и Государственной Думы важнейшее условие поступательного развития российского парламентаризма.
К сожалению, этот механизм в период обновления Совета Федерации стал давать сбои.
В Государственной Думе немалая часть депутатов посчитала, что верхняя палата просто не нужна.
Политолог А.
Кива оценивает такое поведение скорее как эпатаж или вызов верхней палате, нежели хорошо обдуманное решение75.
Откликаясь на происходящее.
Председатель Совета Федерации С.
Миронов заявил, что Конституция Российской Федерации не оставила реального правового основания для спора о том, какая палата “главней”.
Она “обрекла” Совет Федерации и Государственную Думу на постоянное и равноправное сотрудничество” 76.
Действительно, Конституция четко определила статус обеих палат парламента как составных частей единого представительного и законодательного института Федерального Собрания.
Установлены порядок их взаимодействия в законодательном процессе, собственная компетенция Совета Федерации и Государственной Думы, что не оставляет никаких шансов на пересмотр роли обеих палат парламента.
На самом деле решения требует другой вопрос, связанный с укреплением единства Федерального Собрания.
Значительный ресурс российского парламентаризма сопряжен с поиском инструментов, способных обеспечить такое единство.
С этой целью возможно обсуждение следующих предложений.
Во-первых, допустимо введение в конституционный оборот понятия “предметы ведения Федерального Собрания”, которые должны находиться в исключительном ведении парламента в целом.
Общими вопросами могли бы стать, например, обязательства Российской Федерации, вытекающие из договоров или соглашений политического, военного или финансового характера; влекущие отмену или принятие законодательных мер для их исполнения; затрагивающие территориальную целостность государства.
К числу общих можно было бы отнести некоторые положения, составляющие в настоящее время предметы ведения как Совета Федерации, так и Государственной Думы.
Во-вторых, допустимы поправки в ч.
3 ст.
100 Конституции Российской Федерации, расширяющие перечень оснований проведения совместных заседаний Совета Федерации и Государственной Думы.
В настоящей редакции он ограничен только тремя вопросами: заслушивания посланий Президента России, посланий Конституционного Суда и выступлений руководителей иностранных государств.
Дополнительно предметами общих заседаний палат могут стать вопросы, составляющие исключительные полномочия Федерального Собрания в целом.
Одним словом, речь идет о вопросах, решаемых совместно обеими палатами, и по которым принимаются общие решения Федерального Собрания.
В-третьих, возможно создание обеими палатами как постоянно действующих органов, формируемых на совместных, паритетных началах, так и временных структур (следственных, ревизионных и иных комиссий).
На первых порах этой цели могло бы послужить приближение структур обеих палат друг к другу (этот процесс уже начат, функциональная структура Совета Федерации усложнилась и в большей степени в настоящее время соответствует структуре Государственной Думы).
В-четвертых, поощрению конструктивных партнерских отношений между палатами могли бы послужить совместная деятельность советов палат (регламентами Совета Федерации и Государственной Думы уже предусмотрено участие полномочных представителей палат в работе этих органов) и председателей комитетов и комиссий Совета Федерации и Государственной Думы.
Состояние обособленности этих структур может быть преодолено за счет создания совместного внутрипарламентского органа, объединяющего руководителей комитетов и комиссий.
Полагаю, что приведенная совокупность организационно-правовых мероприятий будет способствовать укреплению единства Федерального Собрания.
В Конституции России сделан акцент на указание полномочий Совета Федерации (ст.
102), Государственной Думы (ст.
103).
Типология полномочий Совета Федерации в зависимости от оснований может быть следующей.
По форме закрепления: конституционные полномочия (к примеру, утверждение указа Президента России о введении чрезвычайного положения п.
“в” ч.
1 ст.
102 Конституции); законодательные полномочия, нашедшие отражение в развернутой системе федеральных законов (например, назначение Советом Федерации пяти членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”); регламентные полномочия, выраженные в Регламенте верхней палаты (право парламентского запроса Совета Федерации ст.
81).
По степени выражения: формулируемые в Основном законе страны или федеральном законодательстве полно и точно.
Совет Федерации отрешает Президента от должности (ст.
93, 102), обладает правом законодательной инициативы (ч.
1 ст.
104, ст.
134), рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы (ч.
3 ст.
105), рассматривает в обязательном порядке федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов (п.
“а”, “б” ст.
106) и другие.
Посредством полномочий этой группы устанавливаются и изменяются основы государственного и территориального устройства страны, формируется система органов государственной власти и т.
д.; полномочия, которые подразумеваются, но не находят прямого выражения (конституционные полномочия Совета Федерации по контролю, предполагаемые, но явно не зафиксированные в тексте Основного закона в отличие от ряда федеральных законов).
Видовые полномочия Совета Федерации или как их называет Ю.
А.
Тихомиров, обусловленные операциональным делением по: руководству, управлению, решению, участию, организации, разработке, координации, контролю и пр.
77 Полномочия Совета Федерации этой группы различным образом комбинируются при любом виде деятельности верхней палаты.
По содержанию: представительские, законодательные и контрольные, посредством которых Совет Федерации выполняет соответствующие им функции представительского, законодательного и контрольного органа государственной власти.
На анализе полномочий этого звена следует остановиться подробнее.
Потенциал представительства верхней палаты парламента выражается: во-первых, в его характере.
Совет Федерации выступает органом территориального представительства субъектов Федерации.
Однако представительство Совета Федерации явление самодостаточное, существующее объективно, само по себе.
Этой цели служит и особым образом спроектированный механизм его формирования: по два представителя от органов государственной власти российских регионов.
Во-вторых, в разнородных по своему содержанию полномочиях Совета Федерации, закрепленных, главным образом, в ст.
102 Конституции России (кадровые, организационно-распорядительные, с различными сферами их применения).
Несмотря на их разнопрофильный характер, они обусловлены и объединены в одну группу представительной природой верхней палаты Федерального Собрания; в-третьих, в обеспечении самостоятельной роли Совета Федерации в системе разделения государственной власти, а также во внутрипарламентском механизме сдержек и противовесов (полномочия, предусмотренные ст.
102 Конституции осуществляются Советом Федерации обособленно от Государственной Думы, согласие которой при их решении не требуется в принципе).
Рассмотрим подробнее полномочия Совета Федерации, выражающие его представительский характер.
Большинство из них содержится в ст.
102 Конституции России, однако, есть и такие, которые находятся за ее пределами, в других законодательных актах.
Особенностью полномочий этой группы является то, что они только названы Конституцией.
Их детальное регулирование осуществляется регламентными нормами или положениями различных федеральных законодательных актов.
1.
Порядок решения вопроса об утверждении изменения границ между субъектами Российской Федерации определяется главой 18 Регламента Совета Федерации.
Соответствующая процедура может быть запущена в действие при условии поступления в Совет Федерации трех основных документов: соглашения об изменении границ, утвержденного законодательными органами государственной власти каждого из субъектов, границы которых изменятся; обоснования указанного соглашения, также согласованного субъектами; карты местности.
Эти документы направляются Председателем Совета Федерации в комитет по делам Федерации и региональной политике для подготовки заключения.
Оно готовится в течение 30 дней с момента передачи в комитет названных материалов.
Заключение принимается большинством голосов от общего числа членов комитета.
На заседании должны присутствовать представители субъектов Федерации, границы которых предполагается изменить, представители Правительства и других органов государственной власти.
После принятия заключения комитетом вопрос об изменении границ между субъектами рассматривается Советом Федерации, на заседание которого специально приглашаются полномочные представители законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов, представители Правительства России.
Процедура рассмотрения данного вопроса включает заслушивание докладов полномочных представителей законодательных органов тех регионов, границы которых предполагается изменить, а также заключения профильного комитета.
Статья 147 Регламента Совета Федерации четко очерчивает круг лиц, выступающих с докладами.
Это полномочные представители органов законодательной власти субъектов, утвердивших соглашение об изменении границ, хотя на самом заседании Совета Федерации вправе присутствовать также представители исполнительных органов этих субъектов.
Решение об утверждении изменения границ между субъектами принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением верхней палаты.
Ходатайство об изменении границ может быть отклонено, что также оформляется постановлением Совета Федерации.
В любом случае постановления направляются верхней палатой в органы государственной власти субъектов Федерации и в федеральные органы управления для исполнения.
Вопрос о границах субъектов Федерации является всего-навсего частью общего процесса федеративного устройства страны, обязательным участником которого Совет Федерации выступает в силу совокупности конституционных предписаний.
Они определяют различные режимы и степень участия верхней палаты в решении той или иной проблемы.
Скажем, в случае с изменением границ субъектов в порядке ч.
1 ст.
102 Конституции Совет Федерации действует самостоятельно, заключая выносимые им решения в форму постановлений.
Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, изменение конституционно-правового статуса региона в соответствии с ч.
2 ст.
65, ч.
5 ст.
66, ч.
1 ст.
137 Основного закона осуществляется в рамках другого конституционного режима.
Такие вопросы решаются в соответствии с федеральными конституционными законами, процедура принятия которых требует непременного участия Совета Федерации, но уже не обособленно, а наряду с Государственной Думой и Президентом (ст.
108 Конституции Российской Федерации), а также новым Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 года “О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации” 78.
Согласно этому закону изменение состава субъектов Российской Федерации может происходить двояко: путем принятия или образования нового субъекта.
В обоих случаях Совет Федерации выполняет сходные функции.
Он участвует наряду с другими федеральными органами государственной власти в предварительных консультациях по этому поводу.
Кроме того, Совет Федерации выступает участником процесса разработки федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию или образовании в ее составе нового субъекта.
При изменении наименования субъекта Федерации, не связанного с изменением конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, интересов других субъектов, Российской Федерации в целом, принятие федерального конституционного закона не требуется.
В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 года “По делу о толковании ч.
2 ст.
137 Конституции Российской Федерации” 79 изменение наименования субъекта включается в текст ст.
65 Основного закона указом Президента на основании решения субъекта Федерации.
Не является изменением наименования, а значит, не может быть осуществлено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права, свободы человека и гражданина, форму правления, интересы других регионов.
Фактически такие последствия означают изменение конституционно-правового статуса субъекта Федерации, что регулируется федеральным конституционным законодательством.
Совет Федерации выступает в этом случае участником законотворческого процесса, связанного с разработкой и принятием такого федерального конституционного закона.
2.
В ведении Совета Федерации согласно ст.
102 Конституции находится утверждение указов Президента Российской Федерации о введении военного и чрезвычайного положения.
Различия между ними порой не имеют существенного значения.
Их наступление сопряжено с необходимостью обеспечения общественного и государственного порядка, влечет временное ограничение прав и свобод граждан, вызывает возложение на них дополнительных обязанностей.
Даже в лексическом значении термином “чрезвычайное положение” охватываются режимы собственно чрезвычайного, военного, осадного положения, состояния войны, угрозы или обороны80.
Возможность введения военного положения предусмотрена ч.
2 ст.
87 Конституции, регулируется Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 года “О военном положении” 81.
Президент России в случае агрессии или возникновении ее угрозы незамедлительно сообщает палатам Федерального Собрания о введении военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях.
Наступление режима чрезвычайного положения определено ст.
56, 88 Конституции.
Он может охватывать территорию всей страны или ее отдельные местности.
Указанные конституционные нормы возлагают на главу государства обязанность уведомить Совет Федерации и Государственную Думу об этом.
В настоящее время режим чрезвычайного положения определяется Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 года “О чрезвычайном положении” 82.
Еще недавно в силу близости содержательной стороны вопросов, связанных с установлением военного и чрезвычайного положения, их регулирование осуществлялось нормами одной главы Регламента Совета Федерации.
Новый Регламент предусматривает уже две отдельные главы 19 и 20, каждая из которых подробно “прописывает” соответствующую процедуру.
Указ Президента о введении военного или чрезвычайного положения незамедлительно направляется в Совет Федерации.
В обязанности руководителя верхней палаты входит направление текста соответствующего указа в комитеты Совета Федерации по обороне и безопасности, по делам Федерации и региональной политике для подготовки заключений.
Прежде также требовалось согласие органов государственной власти субъекта Федерации, на территории которого вводилось чрезвычайное положение.
Недавний федеральный конституционный закон о чрезвычайном положении отменил это требование, установив унифицированную схему распространения данного режима, как для всей территории страны, так и для отдельных регионов.
Вопрос об утверждении указа Президента о военном положении должен быть рассмотрен достаточно оперативно в течение 48 часов с момента получения Советом Федерации этого указа; о чрезвычайном положении в течение 72 часов с момента обнародования указа.
Этой же цели подчинена обязанность членов Совета Федерации явиться к месту проведения его заседания в максимально короткие сроки и без специального вызова.
Спикер верхней палаты обязан обеспечить сбор членов Совета Федерации к месту заседания в срок не более двух суток.
Понятно, что быстрота проводимых мероприятий диктуется экстремальными характером ситуации, вызвавшей введение особого режима.
Процедура рассмотрения вопроса об утверждении указа на заседании Совета Федерации начинается с доклада Президента или его уполномоченного представителя, после чего оглашаются заключения обоих комитетов.
Решение принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется его постановлением.
Соответственно, если решение не набрало большинство голосов от установленной численности, президентский указ не утверждается, что также оформляется постановлением Совета Федерации.
В случае неутверждения палатой указа главы государства этот документ о введении военного положения и само военное положение прекращают свое действие со следующего дня после принятия такого решения Советом Федерации.
Указ Президента о чрезвычайном положении в случае его неутверждения утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования.
Вспомним, что Президент Российской Федерации, оставаясь в рамках Конституции, должен незамедлительно известить обе палаты парламента о введении военного положения, но только Совет Федерации в силу ст.
102 Основного закона принимает юридически значимые решения по данному вопросу.
Государственная Дума, вероятно, также может обсуждать подобные президентские указы, сколь угодно их одобрять или критиковать, и даже принимать по ним собственные акты, которые, однако, обречены стать юридически ничтожными.
Конституционный механизм введения обоих режимов на практике еще не применялся.
Между тем существует мнение, что события в Чечне как раз требовали установления соответствующего режима и вмешательства Совета Федерации.
Однако, как пишет В.
А.
Рыжков, Совет Федерации прошел мимо этой возможности (или обязанности?) и не воспользовался своим конституционным правом, оставив все на усмотрение Президента83.
Откликаясь на это критическое суждение, заметим, что верхнюю палату в этом отношении не в чем упрекнуть, ибо в формально-правовом аспекте ее действия возможны только после принятия указов Президента Российской Федерации о введении военного или чрезвычайного положения.
3.
С точки зрения осуществления парламентского контроля за исполнительной властью и повышения престижа Совета Федерации в международных делах решение им вопроса об использовании Вооруженных Сил России за ее пределами имеет весомое значение.
Он может возникнуть в связи с отражением агрессии против Российской Федерации.
Более того, он уже возникал в связи с выполнением международных договорных обязательств, в частности, в связи с выполнением миротворческих задач.
Правовое регулирование этой проблемы содержится в Федеральном законе от 23 июня 1995 года “О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности” 84.
В ст.
7 данного закона указывается, что решение о направлении за пределы территории России воинских формирований Вооруженных Сил для участия в миротворческой деятельности принимается главой государства на основании постановления Совета Федерации.
Одобрение Совета Федерации
действий Президента, выраженное в постановлении палаты, требуется также в случае предоставления Россией воинских формирований для участия в международных принудительных действиях с использованием Вооруженных сил.
Есть определенные трудности при выявлении оснований применения военной силы за рубежами страны с согласия верхней палаты парламента.
Считается, что одобрение Совета Федерации не требуется в случаях, специально оговоренных международными договорами Российской Федерации.
Такой вывод следует из ч.
4 ст.
15 Конституции, признающей приоритет норм и принципов международного права перед внутрироссийским законодательством.
Напротив, согласие Совета Федерации необходимо, если международный договор, установивший общее обязательство государства использовать вооруженные силы, оставляет решение этого вопроса для конкретных случаев на усмотрение самого государства85.
В соответствии со ст.
10 Федерального закона от 23 июня 1995 года Президент принимает решение об участии российских воинских формирований в международных принудительных действиях не только с согласия Совета Федерации, но и в соответствии с ратифицированным и вступившим в силу для Российской Федерации международным договором либо, если заключение такого договора не предполагается, в соответствии с федеральным законом.
Предложение о ратификации международного договора или проект федерального закона могут быть внесены в Государственную Думу после принятия Советом Федерации соответствующего постановления.
Процедура решения данного вопроса берет старт с рассмотрения Советом Федерации обращения главы государства.
Оно должно содержать обоснование такого предложения.
Предыдущий Регламент Совета Федерации расширял перечень инициаторов этого вопроса за счет Правительства России и самой
верхней палаты.
Кроме того, устанавливалось, что вопрос об использовании Вооруженных Сил России вносился на рассмотрение только после заключения Президента страны.
При этом оставалось неясным, нужно ли было такое заключение, если сам глава государства внес это предложение? Едва ли правильно, когда на собственную инициативу требуется же собственное заключение.
Новый Регламент Совета Федерации упростил процедуру решения данной проблемы, сосредоточив его решение в руках Президента России.
Направленное обращение должно быть рассмотрено в двух комитетах верхней палаты: по обороне и безопасности; по международным делам или в комитете по делам СНГ.
В заседаниях указанных комитетов принимают участие представитель Президента в Совете Федерации, представители ряда федеральных органов исполнительной власти.
Обсуждение вопроса ведется на закрытом заседании Совета Федерации, если им не будет принято другое решение.
Решение об использовании армии за пределами Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа членов и оформляется постановлением палаты.
Если же это решение не набрало поддержки необходимого числа членов палаты, Вооруженные Силы применяться не могут, что также должно найти отражение в постановлении Совета Федерации.
В течение двух дней оно направляется главе государства.
4.
В арсенале представительских полномочий Совета Федерации находится назначение выборов Президента России.
Основанием рассмотрения этого вопроса являются истечение срока пребывания Президента в должности, а также досрочное прекращение им своих полномочий по требованиям, изложенным в ч.
2 ст.
92 Конституции: в случае отставки; стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему обязанности; отрешения от должности.
По Федеральному закону от 31 декабря 1999 года “О выборах Президента Российской Федерации” 86 Совет Федерации назначает выборы не позднее чем за четыре месяца до дня выборов на первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который глава государства был избран.
Исчисление конституционного срока, на который был избран Президент, начинается со дня его избрания.
Если же Совет Федерации не выполнит требования закона, Центральная избирательная комиссия проведет выборы в первое воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают полномочия Президента.
В другом случае Совет Федерации должен назначить досрочные выборы Президента на последнее воскресенье перед истечением трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения им полномочий.
Регламент Совета в ст.
165 проводит некоторые различия в сроках назначения досрочных выборов в зависимости от оснований, предусмотренных ст.
92 Основного закона.
Так, в случаях отставки или стойкой неспособности Президента по состоянию здоровья выполнять свои обязанности Совет Федерации назначает досрочные выборы не позднее чем через 14 дней со дня досрочного прекращения полномочий.
Если принято решение об отрешении Президента, то выборы назначаются Советом Федерации досрочно в день принятия указанного решения.
Вне зависимости от оснований верхняя палата принимает постановление о назначении выборов большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.
5.
На Совет Федерации, обремененный статусом “палаты регионов”, Конституцией возложена задача отрешения Президента России от должности.
Это полномочие отражает природу Совета Федерации как органа регионального представительства, палаты, объединяющей федеральные и региональные интересы.
Возможность появления такого решения допустима только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключениями Верховного Суда и Конституционного Суда.
Это положение ч.
1 ст.
93 Конституции воспроизводится также в ч.
2 ст.
167 Регламента Совета.
Рассмотрение обвинения возможно при наличии следующих документов: постановления Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента; заключения Верховного Суда о наличии в его действиях признаков преступления; заключения специальной комиссии Государственной Думы, содержащего оценку обоснованности обвинения; стенограммы заседания нижней палаты, на котором обсуждалась эта тема.
Названные документы направляются Председателем Совета Федерации в комитет по конституционному законодательству.
Им же созывается заседание палаты для принятия решения о направлении запроса в Конституционный Суд о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.
В течение 72 часов после получения заключения Конституционного Суда вопрос об отрешении Президента от должности включается в повестку дня заседания Совета Федерации.
В работе верхней палаты принимают участие Президент, Председатель Правительства, Председатель Государственной Думы, члены специальной комиссии, образованной нижней палатой для оценки обоснованности обвинения, выдвинутого против главы государства.
Также участвуют председатели Конституционного Суда и Верховного Суда Российской Федерации.
Порядок выступающих определен в ст.
170 Регламента.
Рассмотрение вопроса начинается с сообщения Председателя Государственной Думы об основаниях выдвижения обвинения.
Затем слово передается Председателю Конституционного Суда для оглашения заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.
После этого выступает Председатель Верховного Суда с заключением о наличии в действиях Президента признаков преступления.
Затем заслушивается заключение комитета Совета Федерации по конституционному законодательству.
Завершается обсуждение выступлением Президента или его представителя по их желанию.
Особенностью решения данного вопроса является тайное голосование с использованием бюллетеней.
В соответствии с ч.
2 ст.
93 Конституции решение об отрешении Президента от должности считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации.
Оно оформляется постановлением палаты.
Если же решение не набрало требуемого количества голосов, рассмотрение обвинения против Президента прекращается, что тоже облекается в форму постановления Совета Федерации.
Есть еще одно предписание Конституции, требующее упоминания.
Решение Совета Федерации должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения обвинения Государственной Думой.
В ч.
3 ст.
92 Конституции указывается, что если в этот срок решение Совета Федерации не принимается, обвинение против Президента считается отклоненным.
Настоящее полномочие остается пока нереализованным, попытки отрешения от должности главы государства, предпринимавшиеся прежде, не находили необходимой поддержки в самой Государственной Думе, а потому остались вне юрисдикции Совета Федерации.
6.
Назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов прерогатива Совета Федерации, получившая отражение в п.
“ж” ч.
1.
ст.
102 Конституции.
Благодаря этому “в руках” верхней палаты оказалось формирование высшего звена всей судебной системы страны.
Регламент Совета Федерации отнес к его ведению также назначение судей Экономического Суда СНГ в соответствии с Соглашением о статусе Экономического Суда СНГ от 6 июля 1992 года.
Кандидатуры на судейские должности представляются Совету Федерации Президентом.
Вопрос о назначении рассматривается в срок не позднее 14 дней с момента получения представления главы государства (для судей Конституционного Суда).
Предложенные Президентом кандидатуры предварительно обсуждаются в комитете Совета Федерации по судебно-правовым вопросам, который готовит заключение по каждой кандидатуре.
В соответствии с ч.
2 ст.
174 Регламента Совета Федерации кандидатуры, представленные Президентом для назначения на должность судей Конституционного Суда, предварительно обсуждаются еще в одном комитете верхней палаты по конституционному законодательству, который также готовит заключение по каждой кандидатуре.
Кандидатуры судей Экономического суда СНГ предварительно обсуждаются в комитете по делам Содружества Независимых Государств.
Непосредственно на заседании руководитель данного комитета знакомит членов Совета Федерации с заключением по представленным кандидатурам.
Затем следует процедура включения каждой кандидатуры в бюллетень для тайного голосования.
Оно может быть проведено с использованием электронной системы.
Назначенным на должность судьи считается лицо, получившее большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации.
Назначение оформляется постановлением палаты.
Кандидатура, не получившая требуемой поддержки, отклоняется, что также фиксируется постановлением Совета Федерации.
При отклонении кандидатуры палата вправе принять постановление с предложением Президенту о проведении консультаций с целью преодоления возникших разногласий.
Для их проведения может быть образована группа, состоящая из членов палаты, либо ведение консультаций поручается Председателю Совета Федерации.
Лица, назначенные на должности судей Конституционного Суда, приводятся председателем верхней палаты к присяге.
Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 года в редакции Федерального закона от 21 июня 1995 года “О статусе судей в Российской Федерации” 87 предусмотрел, что кандидатуры судей Верховного и Высшего Арбитражного судов Президент представляет с учетом мнения председателей этих судов.
В случае нарушения порядка назначения судьи Конституционного Суда на должность его полномочия прекращаются Советом Федерации по представлению самого суда.
В аналогичном порядке решается вопрос при совершении судьей поступка, порочащего честь и достоинство судьи.
При этом представление суда должно быть принято большинством не менее двух третей от общего числа судей.
7.
Полномочие Совета Федерации, получившее наибольшую известность, связано с назначением на должность и освобождением от нее Генерального прокурора Российской Федерации, а также его заместителей.
Процедура их назначения очень сходна с порядком назначения судей вышеуказанных судов.
Тем не менее, она регулируется отдельной группой регламентных норм (ст.
179-183).
Назначение того или иного лица на соответствующую должность это инициатива Президента.
Именно он представляет кандидатуру Совету Федерации, который в течение месяца должен рассмотреть данный вопрос.
Обязательной является стадия обсуждения предложенной кандидатуры в комитетах по судебно-правовым вопросам и обороне и безопасности.
Они готовят заключения, которые оглашаются на заседании палаты их председателями.
Учитывая значимость вопроса, его рассмотрение начинается с выступления Президента или полномочного представителя Президента.
Особо Регламент оговаривает возможность дискуссии по данной теме, в ходе которой члены Совета Федерации задают вопросы Президенту, кандидату, высказываются за или против предложенной кандидатуры.
Обсуждение завершается процедурой тайного голосования.
Назначенным на должность считается лицо, получившее большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации.
Назначение на должность оформляется постановлением.
Если представленная кандидатура не набирает установленного числа голосов, она отклоняется, а Президент в течение тридцати дней вносит новую кандидатуру.
Новый Регламент верхней палаты дополнительно ввел норму о приведении к присяге Генерального прокурора.
Процедура приведения к присяге осуществляется Председателем Совета Федерации в присутствии членов верхней палаты.
Принесение присяги удостоверяется личной подписью Генерального Прокурора под текстом присяги с указанием даты ее принесения.
Документ остается на хранении в Совете Федерации.
Вопрос об освобождении от должности Генерального прокурора решается Советом Федерации на основании предложения Президента России.
Оно подлежит предварительному обсуждению в комитетах Совета Федерации по судебно-правовым вопросам, обороне и безопасности, которые готовят соответствующие заключения по данному вопросу.
На заседании палаты вправе присутствовать Генеральный прокурор, ему может быть предоставлено слово.
В обсуждении принимают участие руководители комитетов, готовивших предварительные заключения.
Члены Совета Федерации вправе задавать вопросы Президенту, либо его полномочному представителю, Генеральному прокурору, высказываются за освобождение или против освобождения Генерального прокурора от должности.
Если предложение главы государства не найдет поддержки большинства голосов членов Совета Федерации, оно отклоняется, что подтверждается постановлением палаты.
Генеральный прокурор считается освобожденным от должности, если в результате тайного голосования за это проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации.
Данное решение оформляется постановлением, с момента вынесения которого Генеральный прокурор считается освобожденным.
В соответствии с ч.
2 ст.
14 Федерального закона от 17 января 1992 года в ред.
от 17 ноября 1995 года “О прокуратуре Российской Федерации” 88 к ведению этой палаты относятся назначение на должности и освобождение от должностей первого заместителя Генерального прокурора и его заместителей.
Кандидатуры для назначения на указанные должности вносятся Генеральным прокурором.
В таком же порядке решаются вопросы об освобождении их от должности.
8.
Замыкает группу представительских полномочий Совета Федераций по ст.
102 Конституции Российской Федерации назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
Предложения по кандидатурам на названные должности формируются комитетами и комиссиями Совета Федерации.
Комиссия по взаимодействию со Счетной палатой дает заключение по каждой кандидатуре, формирует список кандидатур и представляет его на заседание Совета Федерации.
Обсуждение ведется по каждой кандидатуре.
В ходе его члены палаты задают вопросы претендентам, высказываются за или против.
Тайное голосование проводится по всем кандидатурам.
Кандидат считается назначенным, если в его поддержку высказалось большинство от общего числа членов Совета Федерации.
Не набравшие требуемого количества голосов кандидатуры отклоняются.
Регламент Совета Федерации регулирует также вопросы о лишении неприкосновенности заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты.
Это компетенция верхней палаты парламента.
Процедура включает представление Генерального прокурора, рассмотрение его в комиссии по взаимодействию со Счетной палатой, комитете Совета Федерации по судебно-правовым вопросам, подготовку ими заключений и проекта постановления палаты.
В проекте постановления формулируется одно из следующих предложений: согласиться на задержание, арест, привлечение к уголовной ответственности; отказать в согласии на задержание, арест, привлечение к уголовной ответственности.
Проект постановления рассматривается на заседании Совета Федерации.
Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство членов палаты.
Вопрос об освобождении от должности заместителя Председателя Счетной палаты, аудиторов рассматривается Советом Федерации при наличии оснований, предусмотренных Федеральным законом от 11 января 1995 года “О Счетной палате Российской Федерации” 89 по представлению комиссии по взаимодействию со Счетной палатой.
Члены Счетной палаты, об освобождении которых идет речь, приглашаются на заседание Совета Федерации и по своей просьбе получают слово.
Вакантные должности замещаются в течение двух месяцев.
Из названных в ст.
102 полномочий Совета Федерации большая часть пока не находила применения.
Напротив, кадровые вопросы решаются верхней палатой весьма активно, а порой даже с оттенком сенсационности.
За рамками Конституции находится еще одна проблема, решаемая с участием Совета Федерации.
Речь идет о назначении на должность и об освобождении от должности членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
В соответствии со ст.
12 Федерального закона от 19 сентября 1997 года в редакции Федерального закона от 30 марта 1999 года “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” 90 Совет Федерации назначает на должность пять членов ЦИК России.
Кандидатуры предлагаются законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которые направляют в Совет Федерации свои решения.
Комитет по делам Федерации и региональной политике формирует списки кандидатов по группам субъектов Российской Федерации.
Руководитель этого структурного подразделения доводит до сведения палаты заключения комитета по кандидатам.
По решению Совета Федерации может быть проведено обсуждение предложенных кандидатур.
Голосование проводится в один этап, если в каждой из групп субъектов РФ предложено не более одной кандидатуры.
Если хотя бы в одной из групп субъектов Федерации предложено более одной кандидатуры для назначения на должность членов ЦИК, голосование проводится в два этапа.
Цель первого этапа голосования установить очередность включения кандидатур из списков по группам субъектов РФ в бюллетень для тайного голосования.
По его результатам на первом этапе кандидатуры в списках располагаются в порядке убывания числа голосов, поданных за каждую из кандидатур.
Голосование на втором этапе проводится в один или несколько туров и считается законченным, если: назначены все пять кандидатов; проведено голосование по всем предложенным кандидатурам.
Голосование по каждой кандидатуре, включенной в бюллетень для тайного голосования, проводится отдельно.
Назначенным на должность члена Центральной избирательной комиссии считается лицо, получившее при голосовании большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации.
Это решение оформляется постановлением палаты.
Член ЦИК считается освобожденным от должности, если за это проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации.
Представительская природа Совета Федерации обуславливает решение им еще целого ряда вопросов внешней политики и межпарламентского сотрудничества, участия в проведении консультаций, связанных с назначением и отзывом дипломатических представителей Российской Федерации.
Как орган территориального представительства интересов субъектов Федерации верхняя палата парламента рассматривает проекты договоров между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий.
Это же обстоятельство определяет участие Совета Федерации в подготовке, рассмотрении и принятии обращений в Конституционный Суд Российской Федерации.
Обязательность рассмотрения Советом Федерации принятых нижней палатой Федерального Собрания федеральных законов по вопросам ратификации и денонсации международных договоров России предусмотрена в п.
“г” ст.
106 Конституции.
В соответствии со ст.
201 Регламента Совет Федерации рассматривает подготовленные комитетом по делам СНГ и другими комитетами верхней палаты предложения по законодательным актам, принятые Парламентом Союзного государства, Межпарламентской Ассамблеей Евразийского экономического Сообщества, модельным законодательным актам, принятым Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ.
По результатам рассмотрения указанных предложений Совет Федерации вправе поручить соответствующему структурному подразделению подготовить законопроект в порядке реализации права законодательной инициативы.
В соответствии с п.
“м” ст.
83 Основного закона назначение и отзыв дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях осуществляется Президентом после консультаций с соответствующими комитетами палат Федерального Собрания.
В Совете Федерации это комитеты по международным делам и по делам СНГ (ст.
207 Регламента).
Они дают заключения по результатам рассмотрения представлений о назначении или об отзыве дипломатических представителей.
Заключения направляются главе государства и в Министерство иностранных дел Российской Федерации.
Согласно Федеральному закону от 24 июня 1999 года “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации” 91 рассмотрению в Совете Федерации подлежат представленные Президентом проекты договоров между федеральными и региональными органами государственной власти о разграничении предметов ведения и полномочий.
Глава 30 Регламента Совета Федерации определяет процедуру решения этого вопроса.
Первоначально комитетом Совета Федерации по делам Федерации и региональной политики готовится заключение.
Затем оно обсуждается на заседании палаты, по итогам которого Совет Федерации выносит следующее решение: рекомендовать главе государства подписать договор либо использовать согласительные процедуры для доработки проекта договора с учетом замечаний и предложений верхней палаты.
Указанные полномочия составляют содержание представительской функции Совета Федерации.
Совокупность таких полномочий позволяет верхней палате выполнять ее общий представительский статус.
Вместе с тем, роль Совета Федерации может быть еще более усилена в сферах: регулирования федеративных отношений за счет права Совета Федерации на одобрение или неодобрение внутрифедеральных договоров, которое должно быть обязательным для Президента России, а не учитываться им, как это установлено сейчас Федеральным законом “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации” 92; обязательного участия верхней палаты парламента в рассмотрении предложений и замечаний региональных органов власти, касающихся проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Федерации и субъектов, а также в работе согласительной комиссии, образованной с участием депутатов Государственной Думы и представителей регионов по поводу расхождений относительно данного законопроекта; организации предварительной экспертизы и аккумулирования Советом Федерации предложений и сопроводительных материалов субъектов Федерации, на территории которых образуется новый субъект, с последующей передачей их Президенту России (с этой целью возможны изменения в Федеральный конституционный закон “О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации”); введения положения об обязательном информировании Президентом Совета Федерации в связи с отменой режимов военного и чрезвычайного положения.
Обоснованность данного предложения связана с тем, что введение обоих режимов осуществляется главой государства с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.
Кроме того, верхняя палата утверждает указы Президента о введении военного и чрезвычайного положений.
Очевидно, что Совет Федерации должен дать оценку обстоятельствам, влекущим отмену этих режимов; в сфере взаимодействия с органами государственной власти субъектов Федерации возможно предоставление верхней палате парламента права выносить предупреждения законодательным органам власти регионов за уклонение от принятия мер о приведении в соответствие законодательных актов субъектов Конституции и федеральному законодательству.
В настоящее время таким правом располагает Президент, хотя Совет Федерации и законодательный орган власти региона находятся в одной системе представительной власти; необходимо участие Совета Федерации в рассмотрении проекта федерального закона, внесенного Президентом России о роспуске регионального законодательного органа, на совместных началах с Государственной Думой; возможно наделение Совета Федерации правом обращаться в законодательный орган государственной власти субъекта Федерации с представлением о приведении в соответствии с Конституцией страны регионального законодательства (в этом плане возможны поправки в Федеральный закон от 6 октября 1999 года в редакции от 8 февраля 2001 года “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” 93).

[Back]