|
# вместе с тем серьезные технологические ограничения, возникающие при формировании рынка услуг в сфере поставки коммунальных ресурсов (вода, тепловая энергия, газ, электроэнергия). В нормативных документах федерального уровня, таких как Указ Президента Российской Федерации № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» (с Концепцией реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации) развитие конкурентных отношений в сфере предоставления жилищных услуг определено в качестве одной из приоритетных задач. Система жилищных отношений, действовавшая в России в советские годы, характеризовалась жестким государственным регулированием и доминированием государственной собственности. Отличительными чертами этой системы были следующие: существовала монополия государственных организации на эксплуатацию жилья и предоставление коммунальных услуг; *I государство в значительных объемах дотировало изначально убыточную деятельность жилищно-коммунальных организаций; права собственников жилья практически не отличались от прав квартиросъемщиков в государственном жилищном фонде; государственные предприятия были наделены функциями содержания подведомственного им жилищного фонда и несли бремя обеспечения своих работников жильем. Предпосылки для проведения реформ в жилищно-коммунальном хозяйстве возникли еще с принятием Закона «О собственности в РСФСР», снявшего количественные и стоимостные ограничения права собственности гражданина на какое-либо имущество, в том числе на жилые помещения. Одновременно правом собственности были наделены члены жилищных и жилищно-строительных кооперативов, полностью выплатившие паевые взносы. Обзор экономики России //Информационно-аналитический бюллетень Бюро экономического анализа. 2003. № 36. |
Состояние жилищно-коммунального комплекса в дореформенный период характеризовалось жестким государственным регулированием всех жилищных отношений и доминированием государственной собственности. Отличительными чертами этой системы были следующие: все ресурсы распределялись централизованно, в частности вновь вводимый жилищный фонд распределялся по принципам жилищной нуждаемости граждан и очередности; практически полностью отсутствовали кредитно-финансовые механизмы финансирования; существовала монопольная система эксплуатации жилья и предоставления коммунальных услуг государственными организациями, убыточная деятельность которых в значительной мере дотировалась государством; права собственности на жилье практически не отличались от прав квартиросъемщиков жилья в государственном жилищном фонде; государственные предприятия были наделены функциями обеспечения своих работников жильем и содержания жилищного фонда. Ход жилищно-коммунальной реформы в России может служить яркой иллюстрацией сложности и противоречивости политических и социально-экономических преобразований в стране в 90-х годах прошлого столетия. Достаточно вспомнить, что в 1992 году, в период гайдаровской реформы, либерализация цен не затронула, по существу, только этот сектор экономики, оставив ему на время роль социального амортизатора рыночных преобразований. Но уже к концу 1992 года был принят Закон «Об основах федеральной жилищной политики» <1>1, определивший основные цели жилищной политики в стране в переходный экономический период. Закон установил, что основными целями федеральной жилищной политики являются: обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан; развитие частной собственности, обеспечение защиты прав предпринимателей и собственников в жилищной сфере; развитие конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда, производстве строительных материалов, изделий и предметов домоустройства. Переход на рыночные отношения в жилищной сфере был связан с изменением условий финансирования жилищно-коммунальных услуг для населения, с постепенным сокращением уровня бюджетного дотирования жилищно-коммунального хозяйства. В статье 15 закона были определены порядок поэтапного перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и необходимые меры адресной социальной защиты малообеспеченных семей по оплате жилищно-коммунальных услуг. Эта статья неоднократно становилась предметом политических компромиссов в ходе реформы. На том этапе были определены несколько целей жилищной реформы: 1. Решение проблемы обеспечения граждан жильем. Прежде всего, должен был измениться принцип обеспечения граждан жилыми помещениями от преимущественного распределения жилья, построенного за счет капитальных государственных вложений, к преимущественному его строительству (приобретению) за счет средств граждан при сохранении льгот для социально слабозащищенных групп населения. 2. Изменение условий и порядка оплаты жилья и коммунальных услуг. Основной принцип, заложенный в законе, размер оплаты за жилье и коммунальные услуги должен обеспечивать возмещение издержек на содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги при адресной социальной защите бедных семей. 3. Развитие рыночных, конкурентных подходов для улучшения содержания и сохранности жилищного фонда. Среди других основных нормативных правовых документов федерального уровня, определяющих цели реформирования жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, можно выделить следующие: Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации (далее – Концепция) <2>; Программа демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-поммунальных услуг на 1998 1999 годы<3>; подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 2010 годы <4>. Основные направления преобразований в этой отрасли были сформулированы в Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства, в которой в том числе определялись и временные рамки проведения реформы: 1997 – 2003 гг. В соответствии с Концепцией основными целями реформирования жилищнокоммунального хозяйства являлись: при переменной EL не значим, следовательно, его нельзя принять за действительный. Однако можно предположить, что очевидное влияние местных ограничений на количество получателей субсидий не проявилось в данном уравнении на фоне учета влияния других значимых факторов. Значение коэффициента b при переменной A (средний размер жилищной субсидии) положительно, и тест показывает явную значимость этого коэффициента для уравнения. Это подтверждает предположение 5 о том, что увеличение среднего размера субсидии приводит к увеличению количества получателей субсидий. Эластичность для этой переменной составляет 0,22, то есть десятипроцентное увеличение средней величины среднемесячного размера субсидии увеличивает долю семей – получателей субсидий на 2,2%. Наконец, положительное значение и очевидная значимость коэффициента b при переменной HAO (комплексный индикатор эффективности работы службы жилищных субсидий) подтверждают предположение 6 о том, что чем эффективнее работает служба субсидий, тем выше в городе количество получателей субсидий. Показатель эластичности, рассчитанный для данной переменной, достаточно высок — 1,64. В то же время значение коэффициента при переменной меньше, чем значение коэффициентов при использовании второго основания и расчета совокупного дохода, и влияние данного фактора, рассчитанное по коэффициенту, невелико: увеличение эффективности работы службы субсидий на 10% по сравнению со средней величиной (13) приведет к увеличению числа получателей субсидий на 1%, то есть от 5,5% семей до 5,55% семей, проживающих в муниципальном образовании. Таким образом, результаты регрессионного анализа частично подтверждют гипотезу о влиянии различных факторов на долю семей, получающих жилищные субсидии. Анализ коэффициентов регрессии показывает, что при увеличении установленной максимально допустимой доли собственных расходов граждан в совокупном семейном доходе доля семей, получающих жилищные субсидии, должна резко сокращаться, однако в 95% случаев в данной выборке действие этого фактора было отягощено влиянием иных переменных, из которых наиболее значимыми являются наличие второго основания, использование методики расчета совокупного дохода с учетом членов семьи, зарегистрированных на жилплощади, эффективность работы служб субсидий и средний размер жилищной субсидии. 3.2.5. Выводы из раздела 3.2 Проведенный анализ выдвинутых гипотез показывает следующее: 4. Несмотря на то, что необходимость улучшения финансового состояния жилищно-коммунального сектора, а также сокращения местных бюджетов стимулирует органы местного самоуправления сокращать дотации на жилищно-коммунальное хозяйство и, соответственно, повышать ставки оплаты жилья и коммунальных услуг для населения, есть факторы политического характера, которые тормозят процесс перехода на новую систему оплаты ЖКУ. Процесс установления ставок оплаты жилья и коммунальных услуг политизирован, и выборы в местные органы самоуправления не способствуют повышению платы за ЖКУ. 5. В то же время тезис о неплатежеспособности населения и грядущем снижении платежей не подтверждается практикой. Анализ показывает, что наметившаяся тенденция к повышению платы за ЖКУ не приводит к резкому снижению уровня сбора платежей граждан. 6. Анализ также подтвердил, что повышение платы за ЖКУ не играет существенной роли в определении численности низкодоходных семей, претендующих на получение жилищных субсидий. Динамика числа участников программы жилищных субсидий определяется совокупностью различных факторов, в том числе принципами построения программы предоставления субсидий, социопсихологическими факторами и эффективностью работы служб субсидий. 3.3. Развитие конкуренции в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг Развитие реальных конкурентных отношений – одна из ключевых задач реформы жилищно-коммунального комплекса, решение которой позволит повысить качество предоставляемых услуг, снизить непроизводительные издержки, повысить привлекательность комплекса для частного бизнеса. Экономический анализ деятельности различных секторов жилищно-коммунального комплекса показал, что существуют реальная возможность развития конкурентных отношений в сфере содержания жилищного фонда и вместе с тем серьезные технологические ограничения, возникающие при формировании рынка услуг в сфере поставки коммунальных ресурсов (вода, тепловая энергия, газ, электроэнергия). В нормативных документах федерального уровня, таких как Указ Президента Российской Федерации № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» (с Концепцией реформы жилищнокоммунального хозяйства в Российской Федерации) развитие конкурентных отношений в сфере предоставления жилищных услуг определено в качестве одной из приоритетных задач. В данном разделе представлен аналитический обзор процесса становления и развития конкурентных отношений в сфере управления, обслуживания и ремонта жилых многоквартирных домов, находящихся в муниципальной собственности (вернее, в муниципальном ведении), а также относящихся к ведомственному жилищному фонду или управляемых объединением собственников. Цель проведенного исследования – выявление факторов, способствующих развитию конкурентных отношений в жилищной сфере или сдерживающих это развитие. В целом обзор охватывает период с 1992 (начало массовой приватизации жилищного фонда в Российской Федерации) и до конца 2002 года. 3.3.1. Правовые основы для развития конкуренции в жилищном секторе Система жилищных отношений, действовавшая в России в советские годы, характеризовалась жестким государственным регулированием и доминированием государственной собственности. Отличительными чертами этой системы были следующие: существовала монополия государственных организаций на эксплуатацию жилья и предоставление коммунальных услуг; государство в значительных объемах дотировало изначально убыточную деятельность жилищнокоммунальных организаций; права собственников жилья практически не отличались от прав квартиросъемщиков в государственном жилищном фонде; государственные предприятия были наделены функциями содержания подведомственного им жилищного фонда и несли бремя обеспечения своих работников жильем. Предпосылки для проведения реформ в жилищно-коммунальном хозяйстве возникли еще с принятием Закона «О собственности в РСФСР» <18>, снявшего количественные и стоимостные ограничения права собственности гражданина на какое-либо имущество, в том числе на жилые помещения. Одновременно правом собственности были наделены члены жилищных и жилищно-строительных кооперативов, полностью выплатившие паевые взносы. В соответствии с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 30201 <19> часть объектов государственной собственности была передана в муниципальную собственность городов (кроме городов районного подчинения) и районов (кроме районов в городах). Среди переданного органам местного самоуправления имущества были объекты жилищно-коммунального хозяйства: жилищный и нежилой фонд; объекты инженерной инфраструктуры муниципальных образований; предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов. С этого момента ответственность за организацию управления муниципальным жилищным фондом была возложена на органы местного самоуправления. Наиболее интенсивно процесс передачи муниципалитетам государственного и ведомственного жилья проходил в середине 1990-х годов. Доля государственного имущества в жилищно-коммунальном хозяйстве сократилась в тот период с 42 до 5%. Подобное приращение муниципального жилищного фонда поставило органы местного самоуправления перед альтернативой: создавать новые муниципальные структуры по обслуживанию жилья или привлекать для этого частный бизнес на конкурсных началах. Ранее Законом «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» <13> была разрешена приватизация жилых помещений. В соответствии с этим законом собственники приватизированных жилых помещений в государственном или муниципальном жилищном фонде являются совладельцами и пользователями внеквартирного инженерного оборудования и мест общего пользования дома. Приватизация жилых помещений привела к тому, что у одного объекта недвижимости (жилого дома) появилось несколько собственников, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации обладают равными правами. Законодательство о приватизации жилья выделило в жилом многоквартирном доме два вида собственности: жилые и нежилые помещения, находящиеся в собственности физических и юридических лиц, и общее имущество. В соответствии с Законом о ТСЖ <14> к общему имуществу отнесены обслуживающие более одного домовладельца межквартирные лестничные клетки, лестницы, лифты, лифтовые и иные шахты, коридоры, крыши, технические этажи и подвалы, ограждающие несущие и ненесущие конструкции, а также механическое, электрическое, сантехническое и иное оборудование, находящееся за пределами или внутри помещений и обслуживающее более одного помещения. Управление жилым и нежилым помещением каждый собственник организует самостоятельно. Управление общим имуществом осуществляется на основании общего решения собственников. |