|
# же время в Концепции проблема формирования системы регулирования тарифов даже не была сформулирована в отличие, например, от задачи содействия созданию товариществ собственников жилья. Концепция рекомендует «в сфере действия естественных монополий, связанных со сложившейся технологией, применять дополнительные меры антимонопольного воздействия». Строго говоря, регулирование тарифов и антимонопольное воздействие являются взаимно дополняющими мерами воздействия на естественные монополии, которые, однако, не могут заменить друг друга. И данная мера также не могла стать альтернативой созданию системы регулирования тарифов. В целом можно говорить о том, что Концепция не содержит прямых указаний на то, каким образом необходимо выстраивать сист< теми подотраслями жилищно-коммунального хозяйства, в которых * доминируют естественные монополии. Помимо этого, в Концепции носят крайне фрагментарный характер положения о том, каким образом необходимо формировать тарифы для коммунальных предприятий. Как в данной Концепции, так и в упомянутых выше постановлениях Правительства Российской Федерации реформирование системы тарифного регулирования фактически сводилось к повышению уровня платежей населения за предоставляемые им жилищно-коммунальные услуги В Постановлении Правительства Российской Федерации «О подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» Федеральной целевой программы “Жилище фактически впервые была сформулирована задача формирования на муниципальном уровне системы регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги. В подпрограмме впервые говорится о необходимости целевого характера регулирования (т.е. тариф должен быть обоснован производственной и инвестиционной программой регулируемого предприятия), что также подразумевает целевое назначение былавключаемой в тариф прибыли и других составляющих. Впервые продекларирована необходимость разработки процедур регулирования тарифов 91 |
тариф на жилищно-коммунальную услугу для населения может включать не только тариф на товар (услугу) коммунального предприятия, но и стоимость работ и услуг других организаций, задействованных в предоставлении услуги (в случае с водоснабжением – стоимость обслуживания внутридомовых сетей, домового и квартирного прибора учета воды и т.д.); тариф на жилищно-коммунальную услугу для населения может покрывать лишь часть затрат, связанных с предоставлением услуги; другая часть затрат в этом случае должна покрываться из других источников: из бюджета (дотирование разницы в тарифах) или за счет повышенных тарифов для других потребителей (перекрестное дотирование); при установлении тарифов для населения регулируется, как правило, не только стоимость услуги, но и в случае отсутствия приборного учета норматив потребления услуги; таким образом определяется ставка оплаты за жилищно-коммунальную услугу, равная произведению значения регулируемого тарифа на регулируемый норматив потребления. В данном разделе основное внимание уделено регулированию тарифов коммунальных предприятиймонополистов, следующий будет посвящен анализу политики оплаты жилищно-коммунальных услуг населением. В рамках различных, но связанных между собой направлений реформирования жилищно-коммунального комплекса проблемы реформирования системы тарифного регулирования имеют очень большое значение. Однако, несмотря на то, что сегодня все прекрасно понимают важность этого направления работ, можно с большим основанием говорить о том, что в свое время задача построения эффективной системы регулирования тарифов не была четко поставлена. Это во многом предопределило сегодняшнее финансовое положение предприятий отрасли. Как правило, основные нормативные документы по жилищно-коммунальной реформе содержали положения по изменению политики оплаты жилищно-коммунальных услуг для населения, но не касались вопросов тарифного регулирования жилищных и коммунальных предприятий. Одним из первых документов, затрагивающих вопросы ценообразования в жилищно-коммунальном хозяйстве после либерализации цен в начале 90-х годов, было Постановление Совета Министров Российской Федерации «О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг» <5>. В этом постановлении местным администрациям давались полномочия утверждать тарифы на жилищно-коммунальные услуги, а также поручалось разработать методику определения экономически обоснованных ставок и тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства. На смену данному постановлению пришло Постановление Правительства Российской Федерации «Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг» <6>. К реформированию системы регулирования тарифов для предприятий жилищно-коммунального комплекса имеют отношение лишь немногие положения данного документа, например утверждение, что к 2003 году тарифы для населения должны полностью покрывать затраты на содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги. Однако никаких установок относительно того, как должна выглядеть система регулирования тарифов на ЖКУ на муниципальном уровне, в данном документе не содержалось. Не содержится их и в действующем ныне Постановлении Правительства Российской Федерации «О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения» <7>. Одним из основополагающих документов, определивших направления реформирования жилищнокоммунального хозяйства, является Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства . В ней в качестве одной из основных целей реформирования жилищно-коммунального хозяйства обозначено «снижение издержек производителей услуг и соответственно тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг». В то же время в Концепции проблема формирования системы регулирования тарифов даже не была сформулирована в отличие, например, от задачи содействия созданию товариществ собственников жилья. Концепция рекомендует «в сфере действия естественных монополий, связанных со сложившейся технологией, применять дополнительные меры антимонопольного воздействия». Строго говоря, регулирование тарифов и антимонопольное воздействие являются взаимно дополняющими мерами воздействия на естественные монополии, которые, однако, не могут заменить друг друга. И данная мера также не могла стать альтернативой созданию системы регулирования тарифов. В целом можно говорить о том, что Концепция не содержит прямых указаний на то, каким образом необходимо выстраивать систему управления теми подотраслями жилищно-коммунального хозяйства, в которых доминируют естественные монополии. Помимо этого, в Концепции носят крайне фрагментарный характер положения о том, каким образом необходимо формировать тарифы для коммунальных предприятий. Как в данной Концепции, так и в упомянутых выше постановлениях Правительства Российской Федерации реформирование системы тарифного регулирования фактически сводилось к повышению уровня платежей населения за предоставляемые им жилищно-коммунальные услуги. В Постановлении Правительства Российской Федерации «О подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» Федеральной целевой программы ―Жилище‖ на 2002 2010 годы» фактически впервые была сформулирована задача формирования на муниципальном уровне системы регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги. В подпрограмме впервые говорится о необходимости целевого характера регулирования (т.е. тариф должен быть обоснован производственной и инвестиционной программой регулируемого предприятия), что также подразумевает целевое назначение включаемой в тариф прибыли и других составляющих. Впервые была продекларирована необходимость разработки процедур регулирования тарифов на муниципальном уровне, увязки регулирования тарифов на муниципальном и региональном уровнях, соответствия структуры тарифа системе договорных отношений в ЖКК и т.д. Именно в этом постановлении была впервые сформулирована задача реформирования системы регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги на муниципальном уровне и показаны основные направления осуществления этой реформы. 3.1.2. Проблема регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги Воздействие на формирование тарифов предприятий жилищно-коммунального комплекса оказывается на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, поскольку при производстве жилищнокоммунальных услуг используются товары (работы, услуги), цены на которые регулируются на федеральном и региональном уровнях власти. В соответствии с действующим российским законодательством за каждым из уровней закреплены свои полномочия, реализуемые в процессе тарифного регулирования. Так, в рамках тарифного процесса осуществляется: 1) на федеральном уровне: утверждение федеральных стандартов стоимости ЖКУ; установление прожиточного минимума и социальных стандартов потребления в составе минимальной потребительской корзины; установление тарифов на электрическую энергию и газ, отпускаемые на оптовый рынок всеми его субъектами; установление лимитов потребления топливно-энергетических ресурсов организациями, финансируемыми за счет средств федерального бюджета; 2) на уровне субъектов Российской Федерации: регулирование тарифов на электроэнергию, газ и тепло, получаемые с оптовых рынков от предприятий топливно-энергетического комплекса (ТЭК), для всех групп потребителей; установление региональных цен и тарифов на электрическую и тепловую энергию, производимую предприятиями "большой энергетики", находящимися в регионе; установление тарифов на электрическую и тепловую энергию, а также услуги водоснабжения и водоотведения для предприятий немуниципальной формы собственности, производящих эти товары и услуги с целью продажи; осуществление контроля за соблюдением соответствующих нормативно-правовых актов органами местного самоуправления; 3) на муниципальном уровне: регулирование цен и тарифов для муниципальных предприятий на воду, тепло и жилищные услуги; установление нормативов потребления жилищно-коммунальных услуг; установление ставок оплаты для населения на отдельные виды работ по содержанию и эксплуатации жилищного фонда (лифтовое хозяйство, вывоз мусора, уборка территорий и др.) и коммунальным услугам. Приведенное сравнение выявляет тот парадоксальный факт, что уровень регулирования в сфере теплои водоснабжения определяется в зависимости от формы собственности хозяйственного субъекта. Это создает серьезные, порой неразрешимые проблемы для привлечения частного бизнеса к управлению муниципальными объектами коммунальной инфраструктуры, т.к. муниципалитет в этой ситуации не может взять на себя обязательство проводить ту или иную тарифную политику – эти полномочия в случае замены муниципального унитарного предприятия на частную управляющую компанию переходят к субъекту Федерации. В настоящее время основным нормативным правовым актом, закрепляющим за муниципальными образованиями право регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги, является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <8>. Статья 6 |