|
управления. В то же время рассмотрение правоприменительной деятельности в качестве одного из средств управленческого воздействия, однако, ни в коей мере не противоречит пониманию правоприменительной деятельности и как одной из форм управленческой деятельности, тем более что и та и другая характеристики раскрывают двуединуюроль правоприменительной деятельности в государственном управлении, обусловленную самим ее местом по отношению к управляющей и управляемой подсистемам и выступающей с одной стороны в качестве юридической формы деятельности самих управляющих, субъектов, а с другой стороны как одно из средств организующего воздействия на деятельность управляемых, субъектов осуществляемого с помощью правоприменительных актов. Одновременно являясь одной из форм управленческой деятельности и одним из средств организующего воздействия на регулирование общественных отношений, правоприменительная деятельность выполняет как функции самого управления, так и функции присущие непосредственно правоприменительной деятельности как самостоятельному правовому явлению. Сразу же оговоримся, что речь с данном случае пойдет об управленческих функциях применения права. Как правило, трудности, возникшие здесь являются не столько следствием различного понимания функций управления теми или иными авторами, сколько из-за сложностей связанных с многоаспектностью управленческих актов1, а также с многообразием управляемых сфер и объектов, управляющих субъектов и различных уровней управляющих и управляемых систем. Причем если одни ученые отождествляют функции управления с его стадиями, выделяя такие функции управления, как функция прогнозирования, функция планирования, функция сбора и анализа информации, функция подготовки и принятия управленческого решения, функция организации, функция регулирования и 1 В юридической литературе осостались многие вопросы теории актов управления, практики их создания и применения. Асти государственного управления явились предметом ряда специальных работ. Проблемам актов государственного управления посвящены работы об органах управления, о формах и методах упраилеической деятельности. См. например: Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юрид. лнт.т 1990.-352 с. Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. —М.: МГУ» 1970. —107 с.; Николаева М.Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. М.: Юрид. лит., 1975.-143 с. 100 |
специфическое воздействие на сознание и поведение людей. Регулирование выражается в подчинении, упорядочении конкретных действий . Но такой же смысл имеет и социальное регулирование, и его разновидность правовое регулирование. Причём «правовое регулирование» этимологически даже ближе не только заявленному значению слова «регулирование», но и научной интерпретации регулирования в науке управления как «поддержания заданного режима функционирования системы, но без цели перевода системы в новое состояние» . Если принять во внимание тот факт, что юридическое воздействие состоит в обеспечении необходимой организованности и упорядоченности общественных отношений в соответствии с объективными закономерностями развития, а правовое регулирование является одной из функций управленческого воздействия, то представляется возможным и правовое регулирование, и управленческое воздействие объединить единым терминологическим понятием «правовое организующее воздействие на общественные отношения». Поскольку в упорядоченности общественных отношений, поддержании заданного режима функционирования участвуют не только нормы права, но и их применение, в процессе которого компетентный орган не просто распространяет положения юридических норм, а определяет (закрепляет, изменяет, отменяет, защищает) содержание субъективных прав и юридических обязанностей, устанавливая меру юридической ответственности и ряд других условий поведения участников правоотношений, то весьма органично в качестве общего объекта правоприменительной деятельности выступает упорядочивание общественных отношений, их регулирование. Само же государство в лице наделённого властными полномочиями субъекта правоприменительной деятельности при этом направляет развитие конкретных общественных отношений, переводя их в качественно новое состояние тем же способом установления субъективных прав и юридических обязанностей их участников с учётом особенностей конкретных ситуаций и общих предписаний правовых норм. Таким образом, мы приходим к выводу, что роль общего объекта правоприменительной деятельности принципиально двойственна, поскольку, имея два источника своего существования: правовой и управленческий, он соответственно и отражает в правоприменительной деятельности свойства права и свойства управления. Здесь же следует заметить, что рассмотрение правоприменительной деятельности в качестве одного из средств управленческого воздействия ни в коей мере не противоречит пониманию правоприменительной деятельности как одной из форм управленческой деятельности. Более того, эти параметры характеристик не только раскрывают двуединую роль правоприменительной деятельности в государственном управлении, обусловленную ее местом по отношению к управляющей и управляемой подсистемам, но и показывают, что правоприменение выступает как одна из юридических форм деятельности самих управляющих и как одно из средств организующего воздействия на деятельность управляемых, выполняемое постольку, поскольку в правоприменительных актах содержаться конкретно-определённые правовые решения, которыми должны руководствоваться управляемые субъекты. Являясь одной из форм управленческой деятельности и одним из юридических средств организующего воздействия на регулирование общественных отношений, правоприменительная деятельность выполняет, с одной стороны, функции самого управления, а, с другой стороны, функции, присущие правоприменительной деятельности как самостоятельному правовому явлению. Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что функции правоприменительной деятельности подчинены обеспечению управленческих функций, так как их место в сфере управления предопределяется общим назначением самой правоприменительной деятельности, а именно: обеспечить в качестве юридической формы и средства управления воздействие государства в лице наделённых властью субъектов на управляемый объект. В указанном аспекте одним из актуальных вопросов, подлежащих исследованию, является вопрос об управленческих функциях правоприменения. Причем возникающие здесь трудности являются не столько следствием различного понимания функций управления теми или иными авторами, сколько свидетельствуют скорее о сложности и многоаспектности самих правоприменительных управленческих актов в связи с многообразием управляемых сфер и объектов, управляющих субъектов, а также различных уровней управляющих и управляемых систем. Так, ряд авторов, отождествляя функции управления с его стадиями, выделяет следующие функции управления: прогнозирования, планирования, сбора и анализа информации, подготовки и принятия управленческого решения, организации, регулирования и координации, контроля и оценки управленческого воздействия . Другие же авторы, напротив, понимают функции управления несколько иначе — как некоторое относительно обособленное организующее воздействие управляющих субъектов на деятельность управляемых, особо выделяя такие функции как функция прогнозирования, организации, регулирования, руководства, координации, планирования, стимулирования, контроля . Третья группа учёных, наряду с организацией системы и процесса управления, прогнозированием и планированием, относят к этим функциям «управление научно-техническим развитием, трудовыми ресурсами, материальнотехническим снабжением и сбытом, финансовыми ресурсами, вспомогательными процессами и обслуживанием производства» . В этой связи отметим, что смысл и содержание любой функции управления связаны с тем, кто её осуществляет и на что она направлена, то есть объектом. Например, в зависимости от того, кто осуществляет управление, необходимо вести речь о функциях конкретных должностных лиц, государственных и общественных органов. Представляется, что смысл и содержание функций управления определяется особенностями субъекта управления и спецификой выполняемых им задач. В связи с этим, есть необходимость в придании функционального значения отдельным стадиям управленческого цикла и считать их функциями. При этом осуществление определённых действий на различных стадиях этого цикла также будет являться функциями управленческих органов. Например, функцией подготовки проекта решения, функцией принятия решения, функцией контроля над реализацией принятого решения. В этой связи интересный подход к выделению функций управления, которые мы рассматриваем как наиболее общие, по отношению к функциям правоприменения, предлагает ученый Б.П. Курашвили. По его мнению, функции управления (в нашем случае функции правоприменения) производны от объекта управления (в нашем случае — объекта правоприменительной деятельности) и им определяются. Они делятся на два класса : стадиальные и операционные. Стадиальные функции это функции, присущие управлению как циклическому процессу, то есть функции подготовки, принятия и исполнения управленческого решения. Особый интерес представляет классификация операционных функций. Б.П. Курашвили делит их на три класса: 1) исследование ситуаций; 2) собственно управление л (организация и руководство); 3) властвование . Сегодня совершенно очевидно, что многообразие подходов в понимании функций значительно затрудняет уяснение их сущности. Но, как показывает практика, с этим необходимо считаться и не забывать о различных точках зрения при конструировании тех или иных функций управления. Более того, имеет смысл также разобраться как в функциях самого управления, так и в функциях субъектов управления, поскольку вряд ли целесообразно смешивать функции должностного лица с функциями самого управления, тем более что речь идёт о различных сторонах функций. Как справедливо отмечает в этой связи ученый В.Г. Афанасьев, понятие «функция» многозначно, оно «может означать способность к действию, роль, свойство, значение, компетенцию, обязанность, задачу, зависимость одной величины от другой и т.д.» . Представляясь, с философской точки зрения, как обязанность, круг деятельности, существование, мыслимое в действии , функции одновременно являют собой определённые последствия социальной деятельности, но не саму деятельность. В связи с чем представляется методологически важным вычленение того целого, по отношению к которому выполняется данная функция, то есть, важен объект, тем более что и характер функции определяется природой объекта, который в свою очередь определяет и специфику действия самой функции. Следовательно, нельзя смешивать между собой функции различных институтов и функции одного института. Например, функции государственного управления не идентичны по отношению к человеку и обществу, тем не менее, эти общие положения нередко упускаются. В итоге при классификации функций управления в одну схему оказываются включёнными функции различных институтов, направленные на различные объекты. В то же время понимание функций как организующего воздействия самого управления позволяет обратить внимание и на различные способы организующего воздействия государственного управления с целью разработки и эффективного использования разнообразных приёмов и средств осуществления управленческой деятельности. Поскольку общим объектом правоприменительной деятельности, как мы уже выяснили, является упорядочивание общественных отношений, их регулирование, то представляется очевидным, что посредством этой деятельности достигается не только закрепление и утверждение конкретных общественных отношений, равно как и их упорядочивание, охрана, появление и развитие новых, желательных для государства и общества социальных отношений, но и вытеснение тех фактов и связей, которые перестают отвечать социальным интересам общества. При этом реализация управленческих функций довольно тесно связана со спецификой правоприменения, так как именно в силу своих внутренних свойств и юридического воздействия на регулирование общественных отношений право оказывается в состоянии служить интересам управления. Исходя из изложенного, а также придерживаясь точки зрения, сформулированной И.Я. Дюрягиным , обозначим в качестве управленческих функций правоприменительной деятельности следующие функции: 1) правообеспечительную функцию, 2) функцию казуального воздействия на общественные отношения. Назначение правообеспечительной функции состоит в том, что применение правовых норм призвано обеспечить их реализацию, способствуя их реальному воплощению в фактическое поведение субъектов. В этом смысле правособлюдение, правоисполнение и правоиспользование представляют собой непосредственные формы реализации права, тогда как правоприменение в гораздо большей мере выступает способом организации осуществления права. Следовательно, правообеспечительная функция правоприменения сама предполагает необходимость осуществления правоприменительной деятельности, поскольку без соответствующих решений правоприменяющих органов оказывается невозможной реализация правовых норм. В то же время, в связи с тем, что довольно часто правоприменение возникает на основе интересов правоохранительного свойства, то и правоохранительная роль правообеспечительной функции правоприменения довольно наглядно проявляется в разрешении именно «конфликтных ситуаций». Например, при возникновении споров о праве либо при неисполнении юридических обязанностей. Именно в таких ситуациях становится необходимым включение в процесс реализации компетентного органа, который бы на основе своих государственновластных полномочий подтвердил существование субъективного права, оформил юридический акт о принудительном исполнении обязанностей. В свою очередь, функция казуального воздействия, являясь средством персонифицированного правового регулирования и воздействия права на общественные отношения, связана с конкретизацией задачи по соблюдению субъективных прав и юридических обязанностей на основе правовых норм с учётом фактических обстоятельств дела. Смысл же данной функции состоит в том, что с ее непосредственной помощью осуществляется казуальное поднормативное правовое воздействие на конкретные общественные отношения, что, в общем, не исключает общего характера правового регулирования. Таким образом, основной смысл конкретизации, осуществляемой в процессе правоприменения, заключается в уточнении действия общего, абстрактного |