|
123 решение проблем регионального нормотворчества по вопросу ограничения свободы передвижения на отдельных территориях только методом отмены нормативных актов (в силу их противоречия Конституции Российской Федерации) является малоэффективным, поскольку административные органы на местах руководствуются не нормами Конституции, а местными нормативными актами. Поэтому, на наш взгляд, необходимо совершенствовать законодательную базу и, в частности: 1) внести изменения и дополнения в закон Российской Федерации " О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"; 2) подготовить и принять Федеральный закон "О миграционной политике в Российской Федерации". Ограничениям подлежит также правомочия по свободному выезду из Российской Федерации и въезду на ее территорию, которые содержатся в Федеральном законе от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Кроме того, особый административно-правовой пограничный режим при пересечении государственной границы устанавливается Законом Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации». Закон «О порядке выезда из Российской Федерации...» предусматривает следующие основания ограничения права гражданина на выезд из Российской Федерации: при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне; в случае призыва на военную службу; при задержании по подозрению в совершении преступления или привлечении к уголовной ответственности, уклонении от исполнения обязательств, наложенных судом; сообщении заведомо ложных сведений при оформлении документов для выезда. Однако не ясно, насколько эти основания ограничения права на выезд допустимы с точки зрения ст. 55 Конституции Российской Федерации. Ведь любое ограничение права, зафиксированное в федеральном законе, влечет за собой принятие разъясняющих его подзаконных нормативных актов, |
основной сферой, где они устанавливаются сфера отношений граждан с исполнительной властью. Иными словами, наибольшее число особенностей правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства закреплено административно-правовыми нормами, содержащимися в федеральных законах. В настоящее время правовое положение иностранцев и лиц без гражданства регулируется Законами Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" от 28 ноября 1991 г. , "О беженцах" от 19 февраля 1993 г. в редакции Закона от 28 июня 1997 г.2, Законом СССР от 24 июня 1981 г. "О правовом положении иностранных граждан" , Положением о порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 26 июля 1995 г. № 7634, Федеральным законом "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда^ 1 в Российскую Федерацию" от 15 августа 1996 г. , Законом Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г.; Правилами пребывания иностранных граждан в СССР, утвержденных постановлением Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1991 г. ✓ № 212.; постановлением Правительства Российской Федерации "Об утверждении Перечня территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан" от 4 июля 1992 г. № 4707и др. 82 1ВВС Российской Федерации. 1992. № 6. Ст.243; СЗ Российской Федерации. 1995. № 7. Ст.496. 2ВВС Российской Федерации. 1993. № 12. Ст. 425. СЗ Российской Федерации. 1997. № 26. Ст. 2956. 3ВВС СССР. 1981. № 26. Ст.836; СЗ Российской Федерации. 1996. № 34. Ст.4029. 4СЗ Российской Федерации. 1995. № 31. Ст.3095. 5СЗ РФ. 1996. № 34. Ст.4029. 6СП СССР. 1991. № 12 -13. Ст.55. 7Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации (САПП России). 1992. № 2. Ст. 37; СЗ Российской Федерации. 1994. № 31. Ст.3286; СЗ Российской Федерации. 1995. №49. Ст. 4805. установившей, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Проблемы с реализацией конституционного права гражданина на свободное передвижение и выбор места пребывания и жительства возникают не только от необеспеченности федеральной нормативной базы эффективными механизмами реализации права, но и от самодеятельности органов власти и управления субъектов федерации . Наглядным подтверждением высказанного тезиса является правовая ситуация по данному вопросу, сложившаяся в Москве и Московской области, где приняты и действуют конкурирующие с федеральными нормативноправовыми актами Правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и жительства в Москве и О Московской области от 26 декабря 1995 г. А ведь Правительство России своим постановлением "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного 'учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации" от 17 июля 1995 г. № 713 обязало органы исполнительной власти субъектов Федерации привести свои решения в соответствие с Законом Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Однако предписание о приведении региональной нормативной базы по указанному вопросу в соответствие с федеральными законами и подзаконными актами не было выполнено. 94 1 См., напр., К а р д а ш о в а И.Б. Правовые и организационные основы деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел Российской Федерации. Автореф. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 18-19. проживания и т.д.) либо если он посчитал возможным использовать в качестве жилья свою машину, решил разбить палатку и т.д. В подобных обстоятельствах гражданин должен быть подвергнут административному наказанию и выдворен из населенного пункта как нарушитель правил регистрации по месту пребывания. В Постановлении Конституционного Суда от 15 января 1998 г. говорится: "Конституционные права и свободы гарантируются гражданам независимо от места жительства, включая наличие или отсутствие у них жилого помещения для постоянного или временного проживания (места жительства, места пребывания), тем более, что государство не связано обязанностью во всех случаях обеспечивать граждан жилыми помещениями" . Закрепление в Законе понятия "место пребывания" в узком смысле (временное местожительство) и увязывание его с жилым помещением влечет ограничение права на свободу передвижения. На наш взгляд, местами пребывания гражданина могут быть не только определенные законом жилые -э помещения, но и улицы, площади, парки, транспортные средства и иные общественные места. На необоснованность увязывания места пребывания с наличием жилого помещения обратил внимание Конституционный Суд в своем Постановлении от 2 февраля 1998 г.: "...По смыслу Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", определение гражданином места своего пребывания и срока нахождения в нем не 103 1 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности положений частей первой и третьей статьи 8 Федерального закона от 15 августа 1996 года "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина А.Я. Аванова" // СЗ Российской Федерации. 1998. № 4. Ст.531. |