86 ограничительному толкованию151 . Согласно ст. 2 Закона РФ от 25 июня 1993 г. 152 «место пребывания» гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристическая база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в которых он проживает временно. При раскрытии содержания понятия «место пребывания» законодатель избрал прием юридической техники, связанный с обозначением открытого перечня мест, временное проживание в которых подразумевает под собой «пребывание» гражданина в отличие от его постоянного или преимущественного проживания. Формулировка Закона указывает на следующие основные характеристики места пребывания: Временное проживание. При этом срок нахождения в том или ином месте временного пребывания должен определяться самим гражданином153 , а не органами регистрационного учета, что служит гарантией реализации гражданами конституционных прав и свобод. Временный характер, к примеру, носит проживание поднанимателя жилого помещения в течение определенного срока, проживание в общежитии в период учебы, пользование служебными жилыми помещениями гражданами, с которыми заключен срочный трудовой договор и т. л. Проживание в гостинице, санатории, доме отдыха, пансионате, кемпинге, туристической базе, больнице, другом подобном учреждении, а также в жилом помещении, не являющиеся местом жительства гражданина. При этом, по смыслу Закона, определение гражданином места своего пребывания не обязательно связано с наличием соответствующего жилого помещения в качестве места пребывания, поскольку перечисленные учреждения традиционно к жилищному фонду не относятся, что предполагает, 151 Печкин С.В. Указ. раб. С. 120. 15г Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. Л'а 32. Ст. 1227. 153 Постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 199Я г. Xs 4-П «По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713-Ф3» И СЗ РФ. 1998. № 6. Ст. 783. |
Российской Федерации" от 28 ноября 1991 г. всех лиц по признаку гражданства необходимо поделить на шесть групп: 1) граждане Российской Федерации; 2) лица с двойным гражданством; 3) почетные граждане; 4) граждане "ближнего зарубежья" (республик СНГ, кроме России); 5) иностранцы; 6) лица без гражданства. Конечно, внутри каждой из названных родовых общностей есть особенности. Так, правовые статусы постоянно проживающих в России и временно прибывших иностранцев не идентичны. В настоящее время можно говорить о трех категориях граждан России (обычных, почетных и с двойным гражданством), о двух категориях иностранных граждан ("ближнего" и "дальнего зарубежья") и лицах без гражданства (апатридах) . В области свободы передвижения их правовые статусы во многом совпадают, но есть и различия. Они состоят в следующем: 1) для иностранцев и апатридов сужена свобода передвижения; 2) для различных категорий граждан установлены разные правила паспортной системы (разные виды основных документов, специфические правила регистрации и т.п.); 3) административная деликтоспособность граждан России и других лиц не одинакова. Закон от 25 июня 1993 года, а также принятые во исполнение закона ✓ Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации 17 июля 1995 г. № 713 распространяются на всех граждан. В статье 1 указанного закона подчеркивается, что лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации. 75 Б а х р а х Д.Н. Административное право. Учебник. М., 1996. С.32. Однако анализ содержания подзаконных нормативных актов федерального и регионального уровней заставляет усомниться в уведомительном характере регистрации. Так, в соответствии с п.10 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации 17 июля 1995 г. , регистрация граждан по месту пребывания осуществляется на срок не более шести месяцев, и лишь в исключительных случаях этот срок может быть продлен органом регистрационного учета. Тем самым срок временного пребывания поставлен в зависимость не от волеизъявления гражданина, а от усмотрения органов регистрационного учета (органов внутренних дел или местной администрации). Конституционный Суд России в Постановлении от 2 февраля 1998 г. признал, что "установление срока, по истечении которого гражданин обязан О покинуть место пребывания, является вмешательством органов исполнительной власти и других органов регистрационного учета в гражданские, жилищные и иные правоотношения, складывающиеся на основе согласия сторон, и ограничивает конституционное право граждан на свободу выбора места пребывания и жительства... Срок нахождения в том или ином месте временного пребывания должен определяться самим гражданином. Его установление государством недопустимо, поскольку означает ограничение свободы волеизъявления при выборе места пребывания" . 1СЗ Российской Федерации. 1995. № 30. Ст. 2939. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. по делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года № 713 // СЗ Российской Федерации. 1998. № 6. Ст. 783. установившей, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Проблемы с реализацией конституционного права гражданина на свободное передвижение и выбор места пребывания и жительства возникают не только от необеспеченности федеральной нормативной базы эффективными механизмами реализации права, но и от самодеятельности органов власти и управления субъектов федерации . Наглядным подтверждением высказанного тезиса является правовая ситуация по данному вопросу, сложившаяся в Москве и Московской области, где приняты и действуют конкурирующие с федеральными нормативноправовыми актами Правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и жительства в Москве и О Московской области от 26 декабря 1995 г. А ведь Правительство России своим постановлением "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного 'учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации" от 17 июля 1995 г. № 713 обязало органы исполнительной власти субъектов Федерации привести свои решения в соответствие с Законом Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Однако предписание о приведении региональной нормативной базы по указанному вопросу в соответствие с федеральными законами и подзаконными актами не было выполнено. 94 1 См., напр., К а р д а ш о в а И.Б. Правовые и организационные основы деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел Российской Федерации. Автореф. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 18-19. |