|
будут возникать противоречия. Нет такой правовой системы, которая была бы в этом отношении идеальна. Противоречия сопутствуют всякому развитию. Однако противоречия можно уменьшить, свести к минимуму. Главное нужно стремиться к тому, чтобы не было логических противоречий. Иначе в результате те, кому адресованы противоречащие федеральным законам нормативные акты, соблюдают их и тем самым вольно или невольно действуют в противоречии с федеральными законами. На наш взгляд, можно выделить, как минимум, два вида противоречий, которые встречаются в нормативной системе: издание норм права в такой форме, которая не соответствует требованиям действующего законодательства; издание Центральным банком РФ нормативных актов с выходом за рамки своей компетенции. Рассмотрим каждый из них. Поскольку в ст. 7 федерального закона предусматривается три вида нормативных актов: указания, положения, инструкции, то другие виды нормативных актов письма и телеграммы по форме вступают в противоречие с требованиями федерального закона, если в них содержатся нормы права, т.е. правила поведения. Если в них содержится разъяснение уже существующей нормы права, то вопроса о законности не возникает, поскольку федеральный закон не устанавливает каких-либо требований в отношении формы толкования норм банковского права. Следует отличать нормативные акты Центрального банка РФ от ненормативных актов. Как уже говорилось, во многих нормативных актах Банка России содержится значительный массив технологических норм. Часть из них вообще не считается юридическими нормами, хотя в целом их соблюдение регулируется нормами права. В положении о порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России (п. 1.4) сказано, что не являются нормативными актами Центрального банка РФ акты, которые содержат исключительно технические форматы и иные технические требования. Следовательно, Банк России дает возможность 124 |
и для кредитной организации и для ее руководителей. Есть еще одна проблема соответствия нормативных актов Банка России федеральным законам. Банк России иногда принимает письма, внутри которых говорится, что они являются указаниями оперативного характера. Получается, что с одной стороны это письмо, то есть не нормативный акт. А с другой стороны, как бы и нормативный акт. Есть возможность своеобразного маневра на случай претензий к Банку России. Всегда можно сказать, что это всего лишь письмо, и не более того. А если нужно, то можно сослаться на то, что внутри письма было сказано, что это указание. А указание это нормативный акт. Вот пример. В Письме Банка России от 5 мая 2003 г. N 68-Т "О связанном кредитовании", говорилось о достаточно серьезных вопросах, имеющих отношение к гражданскому праву, в частности об инсайдерах и об аффилированных лицах кредитной организации. Затем это письмо было отменено. Его заменило другое письмо Банка России, менее категоричное. Было принято Письмо Банка России от 17 января 2005 г. N 2-Т "О совершении сделок со связанными с банком лицами и оценке рисков, возникающих при их совершении". Такое письмо тоже вторгается в некоторых своих местах в гражданское право. Вопрос о том какую юридическую силу имеют такие указания оперативного характера, неясен. Тем более что сам документ называется "Письмо". В Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) издание писем вообще не предусмотрено. Тем более писем, внутри которых говорится, что это указание оперативного характера. И "Указания оперативного характера" тоже не предусмотрены в этом Федеральном законе. Там предусмотрены просто "Указания". Данное письмо имело рекомендательный характер. Впрочем, и сменившее его письмо 2-Т тоже имеет рекомендательный характер. В связи с письмами, которые имеют рекомендательный характер, возникает еще одна проблема, насколько они соответствуют банковскому законодательству. Нигде в банковских законах нет ответа на вопрос какова их юридическая природа. А раз так, то ничего другого не остается, как воспользоваться понятиями доктрины. В теории права, среди других классификаций юридических норм, выделяются и рекомендательные нормы. Однако это нормы права. А нормы права имеют внешнюю форму своего воплощения нормативные акты. А такого вида нормативных актов Федеральный закон не предусматривает. Противоречия в нормативных актах Банка России Известно, что Банк России выпускает огромное количество нормативных актов. Таким образом, реализуются его функции. А их только в статье 4 Федерального закона названо девятнадцать. А есть еще и двадцатая функция объединяющая те функции, которые предусмотрены иными федеральными законами. Она тоже там указана в отсылочной норме. В пункте 19 ст. 4 Федерального закона сказано, что Банк России "осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами". Получается, что могут быть и другие функции, помимо тех, которые закреплены в Федеральном законе, но, заметим, они должны быть предусмотрены не Банком России в его нормативных актах, а именно в федеральных законах. И такие федеральные законы имеются. Например, Федеральный закон "О валютном регулировании и валютном контроле", Федеральный закон "О кредитных историях", Федеральный закон "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций". Федеральный закон "О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации". Каждый из них обязывает Банк России к осуществлению определенной функции. К примеру, Федеральный закон "О кредитных историях" обязывает Банк России вести центральный каталог кредитных историй. В связи с этим Банк России издал соответствующие нормативные акты. В общем, само только перечисление функций Банка России наглядно подтверждает, что нормотворчество Банка России весьма обширно и это связано с расширением его функций. Наоборот, если эти функции уменьшатся, что произойдет, видимо не скоро, то и вал нормативных актов станет меньше. Пока же мы имеем то, что имеем. Как бы там ни было, а развитие банковского законодательства, помимо прочего, предполагает совершенствование нормативных актов Банка России. Иначе будут возникать противоречия. Правда, противоречия всегда были и будут. Нет такой правовой системы, которая была бы в этом отношении идеальна. Противоречия сопутствуют всякому развитию. Однако противоречия противоречию рознь. Их можно уменьшить, свести к минимуму. В общем, весь вопрос в их качестве и в количестве. Главное нужно стремиться к тому, чтобы в системе нормативных актов банковского права не было логических противоречий. В противном случае возникает вот какая ситуация. Если те, кому адресованы противоречащие федеральным законам нормативные акты, соблюдают их, то тем самым, вольно, или невольно, они действуют в противоречии с федеральными законами. Ведь банковское право, это система правовых норм. На наш взгляд, можно выделить как минимум два вида противоречий, встречающихся в нормативной системе. Первый вид противоречий: издание норм права в такой форме, которая не соответствует требованиям действующего законодательства. Второй вид противоречий: издание Банком России нормативных актов с выходом за рамки своей компетенции. Рассмотрим теперь каждый из них. Раз уж в статье 7 нового Федерального закона предусматривается три виды нормативных актов указания, положения, инструкции, то теперь другие виды нормативных актов, письма и телеграммы, по форме вступают в противоречие с требованиями Федерального закона. Получается, что они противоречат Федеральному закону, если в них содержатся нормы права. Именно нормы права, то есть правила поведения. Если в них содержится разъяснение уже существующей нормы права, то вопрос об их законности не возникает, поскольку Федеральный закон не устанавливает каких либо требований в отношении формы толкования норм банковского права. Надо отличать нормативные акты Банка России от ненормативных актов. Дело в том, что во многих нормативных актах Центрального банка (Банка России) содержится значительный массив технологических норм. И что характерно, часть из них вообще не считается юридическими нормами, хотя в целом их соблюдение регулируется нормами права. В Положении Банка России от 15 сентября 1997 г. "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" (п. 1.4) сказано, что не являются нормативными актами Банка России акты, которые содержат исключительно технические форматы и иные технические требования.*(60) Здесь получается, что сам Банк России дает возможность оспаривать им же применяемый, допустим штраф к кредитной организации. Ведь те же нормативы, которые должна соблюдать кредитная организация под страхом применения к ней мер воздействия это ни что иное, как технические нормы. Но ведь они установлены Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России). Как известно, норма права правило поведения, рассчитанное на неоднократное применение и адресованное персонально неопределенному кругу лиц. Поэтому если в письме, скажем, под видом разъяснения нормативного акта фактически устанавливается правило поведения для кредитной организации, то такое письмо Банка России нарушает Федеральный закон. И в такой ситуации бывает вообще трудно понять, о чем идет речь. Загроможденная старыми (еще действуют даже некоторые письма Госбанка СССР 80-х годов XX века) и новыми письмами Банка России, вся эта масса писем растет без всякой разумной меры, затрудняя применение банковского законодательства, и тем самым объективно создавая многочисленные лазейки для нарушителей банковских законов. Хотя Федеральным законом письма Банка России не предусмотрены, их следует считать актами толкования нормативных актов и не более того. Но, как уже говорилось, проблема здесь остается нерешенной. Ее можно будет считать решенной только тогда, когда о толковании банковского права будет сказано в Федеральном законе. Приходится констатировать, что все еще не решена проблема писем Госбанка СССР устанавливающих нормы банковского права по таким вопросам, которые, казалось бы, возможно урегулировать нормативными актами Банка России, учитывая важность рассматриваемых в них вопросов. Пример архаичное Письмо Госбанка СССР N 28, которое регулирует открытие счетов в кредитной организации. Несмотря на его архаичность, оно до сих пор не отменено. Если вместо него будет принят нормальный нормативный акт, то тогда будет ясность по многим вопросам открытия счетов в кредитной организации. Ведь система банковских счетов, открываемых на основе договоров должна быть четко урегулирована банковским правом. Пока же нет ясности в классификации этих счетов. Есть еще один момент, на который стоит обратить внимание. В Федеральном законе, наряду с уже закрепленными нормативными актами, следовало бы регламентировать рекомендательные нормативные акты Банка России. На практике такую роль зачастую играют письма Банка России. Такая форма рекомендательных норм нежелательна. На практике получается, что из рекомендательных актов они превращаются в обязательные, но за последствия их реализации отвечает фактически только кредитная организация, но не Банк России. И происходит это потому, что норма устанавливается письмом, а не нормативным актом. Рекомендации должны быть на самом деле рекомендациями и ничем иным. Нельзя применять санкции к тем банкам, которые не прислушиваются к рекомендациям Банка России. Проблемы систематизации нормативных актов Банка России Есть еще одна довольно серьезная проблема. Банковское право нуждается в системном регулировании. В то время как на практике нормативных актов слишком много и они иногда принимаются неожиданно для участников банковских отношений. Конечно, банковское право наверняка станет более упорядоченным и приобретет нужную ему стабильность, если будет принят Банковский кодекс Российской Федерации. Тогда появится стабильность в правовом регулировании банковских отношений и банковской системы. А значит, повысится доверие к ней со стороны вкладчиков и инвесторов. Но пока что как раз его отсутствие и |